I SAB/Wa 608/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi R. K., E. M. i H. C. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], nr hip. [...],; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz R. K., E. M. i H. C. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. K., H. C. i E. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ul. [...], nr hip. [...], która wchodzi w skład działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Wskazali, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] uznał wniesione zażalenie na przewlekłość za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2012 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. pełnomocnik stron został poinformowany o przyczynach niedotrzymania terminu wskazanego w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz o tym, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie zakończone do dnia [...] kwietnia 2015 r. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Prezydent [...] poinformował o wydaniu postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. o zwieszeniu postępowania do czasu ustanowienia przez właściwy sąd kuratora do reprezentowania nieznanej z miejsca pobytu R. R. oraz uznania za zmarłych C. R., S. R. i B. L. z d. R. załączając to postanowienie. Postanowieniem z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 41/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżących o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Po rozpoznania skargi kasacyjnej R. K., H. C. i E. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2120/15, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zawieszenie postępowania administracyjnego i tym samym brak możliwości zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie zwalnia sądu administracyjnego do dokonania oceny czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji winien w sposób bardzo dokładny przedstawić przebieg postępowania administracyjnego celem wytknięcia organowi wszelkich niepożądanych działań w kontekście czy miały charakter pozorny, zbędny i nie uzasadniały przedłużenia postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Z akt sprawy wynika, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] poprzedziło złożenie przez skarżących do Wojewody [...] zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym został spełniony wymóg skuteczności złożenia skargi na bezczynność organu. Przedmiotem oceny Sądu jest skarga na przewlekłość postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ul. [...], nr hip. [...], która wchodzi w skład działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. W aktualnym stanie prawnym, przepis art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzeniu grzywny. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. (data prezentaty wpływu do organu) R. K., H. C. i E. M. złożyli do Prezydenta [...] wniosek o przyznania odszkodowania za udział w wysokości 2/8 w prawie własności nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], ozn. hip [...]. Od tej daty zaczął zatem biec termin wynikający z art. 35 k.p.a. Organ rozpoznając wniosek przekroczył terminy zakreślone w wyżej wskazanych przepisach. W tym stanie rzeczy zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu powyższego wniosku uznać należało za w pełni uzasadniony. Jednocześnie wydanie przez Prezydenta [...] postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skutkuje umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji jako bezprzedmiotowej (pkt 1 sentencji wyroku). Oceniając charakter przewlekłości Sąd uznał, że można jej przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być bowiem dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W niniejszej sprawie, jak już wskazano powyżej, przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2011 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pierwszą czynność jaką podjął organ było wystąpienie w dniu [...] września 2011 r., tj. po upływie pięciu miesiący od daty wpływu wniosku, do Archiwum Urzędu Stanu Cywilnego w W. o nadesłanie odpisu zupełnego aktu zgonu C. R., S. R., R. R. i B. L. z d. R. oraz w dniu [...] września 2011 r. Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o udzielenie informacji o C. R., S. R., R. R. i B. L. z d. R. Pomimo udzielenia odpowiedzi na ww. pisma odpowiednio pismami z dnia [...] października 2011 r. (pismo Urzędu Stanu Cywilnego [...], data wpływu do organu [...] października 2011 r. ) oraz z dnia [...] listopada 2011 r. (pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, data wpływu do organu [...] grudnia 2011 r.) o nieodnalezieniu żądanych dokumentów i informacji organ przez następne osiem miesięcy nie podejmował żadnych czynności i dopiero w dniu [...] lipca 2012 r. wystąpił do Żydowskiego Instytutu Historycznego o udzielenie wszelkich możliwych informacji dotyczących ww. osób. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. (data wpływu do organu [...] sierpnia 2012 r.) Żydowski Instytut Historyczny poinformował organ, że w aktualnych bazach danych i indeksach osobowych C. R., S. R., R. R. i B. L. z d. R. nie figurują. Jednocześnie poinformował, że na stronie YAD Vashem (The Central Base od Shoah Victims’ Name) zostały wpisane C. R., S. R., R. R. i L. z d. R. (brak imienia) zgodnie z wypełnionymi formularzami przez ich siostrę G. Y. i siostrzenicę T. Y. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pomimo posiadania przez organ powyższej informacji nie podjęto żadnych czynności przez kolejne dwa i pół roku. Dopiero bowiem w dniu [...] stycznia 2015 r., tj. po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, organ zwrócił się do Biura Organizacji Urzędu Wydziału Archiwum oraz do Wydziału Architektury i Budownictwa dla W. o przesłanie dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji na przedmiotowym gruncie. Jednocześnie organ zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] o udzielenie informacji kiedy budynek przy ul. [...] został objęty w administrację państwową, kto po zakończeniu działań wojennych administrował tym budynkiem i od kogo został on przejęty. Należy przy tym zauważyć, że dopiero w dniu [...] marca 2015 r. Prezydent [...] wydał postanowienie o zwieszeniu postępowania do czasu ustanowienia przez właściwy sąd kuratora do reprezentowania nieznanej z miejsca pobytu R. R. oraz uznania za zmarłych C. R., S. R. i B. L. z d. R. załączając to postanowienie. Powyższe wskazuje, że organ nie tylko podejmował czynności w bardzo dużych odstępach czasu, ale również podejmował je w sposób nieefektywny. Nie może ujść uwadze Sądu fakt, że od daty powzięcia przez organ informacji z Żydowskiego Instytutu Historycznego wskazującej, że część byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości zginęła prawdopodobnie w trakcie II wojny światowej, a zawieszeniem postępowania w niniejszej sprawie upłynęły dwa lata i siedem miesięcy. Jednocześnie z akt administracyjnych sprawy wynika, że pomimo ponagleń ze strony skarżących (pismo z dnia [...] sierpnia 2011 r., [...] listopada 2011 r., [...] lutego 2013 r.) organ jedynie dwukrotnie wypełnił obowiązki wynikające z art. 36 k.p.a., tj. pismami z dnia [...] lipca 2012 r. oraz [...] stycznia 2015 r. Zatem należy uznać, że przewlekłość organu do czasu zawieszenia postępowania administracyjnego miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny, a tym samym skarga w tym względzie podlegała oddaleniu. Należy przypomnieć, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. Wobec zawieszenia postępowania administracyjnego brak jest podstaw do zastosowania dodatkowego środka mającego na celu zmobilizowanie organu do rozpoznania sprawy. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd 2 i § 2, art. 161 § 1 pkt 3 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.