I SAB/Wa 615/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.W. i M.K. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2005 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1953 r., nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących A.W. i M.K. sumę pieniężną w kwocie po [...] ([...] tysiące) złotych na rzecz każdego z nich; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących A.W. i M.K. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] września 2017 r. A.W. i M.K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa przy rozpoznawaniu wniosku z [...] października 2005 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1953 r. nr [...] o odmowie przyznania na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Zawisłe obecnie przed Ministrem postepowanie, jest konsekwencją uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2011 r. I SA/Wa 2068/10 decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji owego Ministra z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Wywiedziona od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z 20 czerwca 2013 r. I OSK 213/12, a akta sprawy zwrócono organowi 31 lipca 2013 r. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia, A.W. oraz M.K. pismem z [...] lipca 2014 r. wezwały Ministra do przyspieszenia postępowania w sprawie. Powyższe wezwanie pozostało jednak bez reakcji organu, w związku z czym jeszcze dwukrotnie (pismami z [...] marca 2017 i [...] lipca 2017 r.) wezwały go do usunięcia naruszenia prawa powodowanego niezałatwienie sprawy w terminie. Również te nie odniosły skutku, konsekwencją czego była wniesiona przez nie wskazana na wstępie skarga, w której domagały się: stwierdzenia bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa przy rozpoznawaniu ich wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1953 r; stwierdzenia, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Ministra do załatwienia sprawy w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od zwrotu akt; wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej na podstawie art. 154 § 6 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 149 § 2 tej ustawy, a także przyznania od organu na ich rzecz sumy pieniężnej. Ponadto zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazywał na skomplikowany charakter spraw dotyczących gruntów [...], wymagający gromadzenia obszernego materiału dowodowego oraz szczegółowej jego analizy przez referenta. Zwracał jednocześnie uwagę, że w niniejszej sprawie niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego. W związku z czym pismami z [...] października 2017 r. wystąpiono do Archiwum Państwowego i Urzędu [...] o nadesłanie istotnych w sprawie akt z postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Zawiadomieniem z [...] marca 2017 r. poinformowano zaś strony o toczącym się postępowaniu. Odnosząc się z kolei do żądania wymierzenia grzywny oraz przyznania skarżącym sumy pieniężnej, Minister podnosił, że sankcje te mają charakter wyjątkowy i powinny przede wszystkim dyscyplinować organ. Natomiast ich funkcje prewencyjne (czy też represyjne) powinny być uznawane tylko za uzupełniające. Tym samym winny być stosowane tylko w przypadku uporczywego uchylania się organu od wydania decyzji, a także w razie dostrzeżenia w jego postępowaniu systematycznego działania polegającego na celowym opóźnieniu załatwienia sprawy. Minister zwracał także uwagę na przyjętą w organie praktyce rozpatrywaniu spraw według ich kolejności wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, choć nie wszystkie sformułowane w niej żądania zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (uprzednio Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej), polegająca na nierozpoznawaniu wniosku A.W., K.M. i M.K. z [...] października 2005 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1953 r., która miała mieć miejsce po uchyleniu przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 29 września 2011 r. wydanych w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem decyzji Ministra Infrastruktury. W pierwszej kolejności zatem wskazać należy, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie nie podjął on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.), a także zobowiązane są - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku, gdy ponowne zawiśnięcie sprawy administracyjnej przed organem, jest konsekwencją uchylenia uprzednio wydanych decyzji przez sąd administracyjny, termin ów – stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a. - rozpoczyna swój bieg do zwrotu akt organowi. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra Infrastruktury. Poza sporem bowiem pozostaje okoliczność, że wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanego na wstępie orzeczenie, po uchyleniu uprzednio wydanych w sprawie decyzji i zwrocie akt do organu (co miało miejsce 31 lipca 2013 r.) nie został dotychczas rozpoznany. Podczas, gdy powinno to nastąpić co do zasady do końca sierpnia 2013 r. Mało tego, do dnia wniesienia skargi – a więc przez przeszło 4 lata - aktywność organu w sprawie ograniczyła się wyłącznie do wystosowania do stron zawiadomienia o prowadzeniu postępowania nadzorczego i wyznaczeniu dodatkowego terminu jego zakończenia, który zresztą nie został dochowany – (vide zawiadomienie z [...] marca 2017 r. nr [...] – t. nr 3). Bez reakcji organu pozostawały także monit i wezwania stron do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zwłoką. Pierwszą natomiast i jedyną czynność procesową, która można uznać za ukierunkowaną na załatwienie sprawy - jaką było wystąpienie o akta z postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego nieruchomości przy ul. [...] w [...] – zrealizował on dopiero po wniesieniu niniejszej skargi (vide pisma z [...] października 2017 r. nr [...] – t. nr 3). Brak podejmowania przez tak znaczny okres czasu jakichkolwiek realnych działań zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy, pozostaje zatem w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. art. 7, 8 ,12 oraz 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. Z akt sprawy nie wynika przy tym by przyczyną tego stanu rzeczy były obiektywnie weryfikowalne przeszkody uniemożliwiające zakończenie postępowania. Trudno za takową bowiem uznać, akcentowaną w skardze skomplikowaną materię, w której organ będzie orzekł, czy też przestrzeganie reguły rozpoznawania spraw zgodnie z kolejnością ich wpływu. Zważywszy zatem na kwalifikowany charakter stwierdzonej zwłoki Sąd, poza skonstatowaniem tego faktu i wyznaczeniem Ministrowi terminu załatwienia sprawy, za zasadne uznał również przyznanie skarżącym od organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sum pieniężnych w kwotach po [...] złotych na rzecz każdej z nich. W sprawie tej bowiem zachodzi ten szczególnie drastyczny przypadek bezczynności, na który Minister zwracał uwagę w odpowiedzi skargę, gdzie zasadniczym czynnikiem ją determinującym jest uporczywe i celowe uchylania się organu od zajęcia w niej wiążącego stanowiska. Nie sposób bowiem w inny sposób wytłumaczyć kilkuletniego milczenia organu i to mimo wystosowywanych przez strony ponagleń i wezwań. Ten wymiar sumy pieniężnej, w powiązaniu ze stwierdzeniem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest przy tym na tyle dotkliwy, że winien skłonić organ do intensyfikacji działań w sprawie i zakończenia postępowania w wyznaczonym terminie. W związku z czym Sąd nie dostrzega obecnie konieczności dodatkowego dyscyplinowania Ministra poprzez nałożenia nań dodatkowej sankcji w postaci grzywny, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie (o co wnosiły skarżące) i w tym zakresie skargę oddalił. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1-3 wyroku, a na podstawie art. 151 tej ustawy jak w punkcie 4. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono zaś na podstawie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 202 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.