I SAB/Wa 633/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Anita Wielopolska-Fonfara WSA Piotr Przybysz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi R. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że postępowanie w sprawie [...] prowadzone było w sposób przewlekły; 2. stwierdza, że przewlekłość w sprawie [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego R. J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 1 października 2014 r. R. J. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako minister/organ) postępowania w sprawie w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...].05.2013r. o nr [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "kpa") polegające na niedotrzymaniu terminów załatwienia w/w sprawy. Wniósł o zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji w sprawie dotyczącej ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...].05.20i0r. o nr [...] - w terminie 14 dni oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania poprzez zaniechanie rozpoznania w ustawowym terminie sprawy z jego wniosku oraz Prezydenta Miasta G. o ponowne rozpatrzenie sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...].05.2010r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1972r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nr [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o pow. [...]m2, z ogólnej powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW [...] jako własność S.J. i Z.J., w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...] oraz nr [...], a także stwierdzającej, iż powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia działki oznaczonej obecnie nr [...] oraz stwierdzającej nieważność ww. decyzji w części dotyczącej odszkodowania. Wnioski stron wszczynające postępowanie w w/w sprawie zostały wniesione odpowiednio w dniu [...] czerwca 2010r. i w dniu [...] czerwca 2010r. (wniosek Prezydenta Miasta G.). Postępowanie wywołane ww wnioskami zostało zawieszone postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...].11.2010r., nr [...], które to postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem tegoż organu z dnia [...].07.2011. nr [...]. Powyższe postanowienie zostało następnie uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...].12.2011r. w sprawie I SA/Wa 1705/11, a skarga kasacyjna złożona przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej została oddalona - wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2013r. w sprawie I OSK 969/12. W wyniku powyższego Minister Infrastruktury i Rozwoju obowiązany był do rozpatrzenia omawianej sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 3 kpa. W ocenie skarżącego, nie ulega żadnych wątpliwości, że Minister uchybił powyższemu obowiązkowi. W tym stanie rzeczy skarżący wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 ustawy z dnia 20 września 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej jako ppsa). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił m.in., że zasada szybkości postępowania jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Przed wyznaczoną rozprawą organ poinformował, że w dniu [...] lutego 2015 r., wydał decyzję drugoinstancyjną stanowiącą przedmiot zarzutów strony co do bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 – dalej ppsa). Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżącego wezwania Ministra do usunięcia naruszenia prawa wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). W sprawie niniejszej na datę orzekania przez Sąd nie można podnosić zarzutu bezczynności organu, gdyż organ ten wydał decyzję administracyjną II instancji przed datą wyrokowania. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić także w przypadku, gdy organ - pomimo formalnego zachowania terminów załatwiania spraw - podejmuje pozorne działania, które faktycznie nie zmierzają do zakończenia sprawy zgodnie z prawem materialnym i z zachowaniem reguł procesowych. Stwierdzenie, że w określonej dacie, tj. w dacie orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, w szczególności dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2013 r. II OSK 34/13). Analiza daty złożenia żądania oraz dat decyzji zapadłych w sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, prowadzi do wniosku, iż istotnie organ działał w sprawie w sposób przewlekły. W działaniu Ministra, zwłaszcza przy ponownym orzekaniu istnieją nieusprawiedliwione przerwy w załatwianiu zgłoszonego przez skarżącego wniosku. Zwłoka ta w sposób oczywisty narusza określony przepisami kpa (art. 35 i nast.) czas załatwiania sprawy. Skutkuje to stwierdzeniem przez Sąd, że postępowanie było prowadzone przez organ przewlekle. W aktualnym stanie prawnym przepis art. 149 § 1 i § 2 ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa) polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzeniu grzywny. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Tym niemniej Sąd, poza ustaleniem przekroczenia formalnie określonego w kpa terminu załatwienia sprawy – uwzględnił też okoliczność, że z przedmiotowego punktu widzenia sprawa należy do skomplikowanych. Nadto, zgodnie z art. 35 § 5 kpa, do terminów określonych w przepisach poprzedzających a więc m.in. w art. 35 § 3 kpa - nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Sam charakter sprawy, mianowicie prowadzone w trybie nadzwyczajnym postępowanie co do decyzji sprzed kilkudziesięciu lat wpływa istotnie na ocenę przewlekłości, jakiej dopuścił się organ w niniejszej sprawie. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że przewlekłość, jaka zaistniała w kontrolowanym postępowaniu, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ponieważ w toku postępowania sądowo-administracyjnego organ wydał merytoryczną decyzję w sprawie, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji –uznając że w dacie orzekania jest to bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt. 3 ppsa). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.