I SAB/Wa 74/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania wniosku A. C. z dnia [...] grudnia 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A. C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. A.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość. Przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, która decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę obwodnicy miejscowości [...] o długości ok. [...] km w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] wraz z budową/przebudową sieci uzbrojenia terenu, zjazdów oraz innych dróg publicznych na terenie gminy [...] w powiecie [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętą decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy miejscowości [...] o długości ok. [...] km w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] wraz z budową/przebudową sieci uzbrojenia terenu, zjazdów oraz innych dróg publicznych na terenie gminy [...] w powiecie [...], w wysokości [...] zł, w pkt 2 o powiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł, w pkt 3 o ustaleniu łącznego odszkodowania w kwocie [...] zł i wypłaceniu na rzecz D. i A. małż. C. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej oraz w pkt 4 zobowiązał Zarząd Województwa [...] do zapłaty ustalonego w pkt 3 odszkodowania -jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Nr [...]z dnia [...] lutego 2018 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla w/w przedsięwzięcia stanie się ostateczna. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2018 r. Następnie A.C. pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż z treści art. 132 ust. 1a ugn wynika, że odszkodowanie przyznane dotychczasowym współwłaścicielom za przejęcie ich nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], powinno być wypłacone w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, a nie w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Powyższe oznacza zatem, że odroczenie terminu wypłaty odszkodowania nastąpiło bez podstawy prawnej, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w tym zakresie. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju zwrócił się do Wojewody [...] z prośba o nadesłanie akt przedmiotowej sprawy. Akta zostały dostarczone w dniu [...] stycznia 2019 r. A.C. pismem z dnia [...] lutego 2019 r. wniósł ponaglenie na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. A.C. pismem z dnia [...] marca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość. Skarżący wskazał, iż od złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. minęły 3 miesiące, a organ nie załatwił sprawy w terminie. W związku z tym wniósł o: - zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji; - stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych prawem. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i przedstawił przebieg postępowania w sprawie podnosząc, że rozstrzygnął już przedmiotową sprawę decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]. Następnie odniósł się do zarzutów skargi stwierdzając, że wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w Kpa, tj. art. 6 - 8 tej ustawy. Rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może bowiem stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze sprawy nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Ponadto, należy zauważyć, że rozpatrywanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu praktykowane jest w sądach administracyjnych, gdyż wymóg taki stawia przepis § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1177). Podkreślenia wymaga też fakt, iż organ podejmował czynności, które świadczą o zamiarze nieprzewlekłego prowadzenia postępowania i zakończenia go w najwcześniejszym możliwym terminie. Świadczy o tym chociażby czynność zwrócenia się do organu I instancji o przedłożenie akt przedmiotowej sprawy, a także zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania przed Ministrem Inwestycji i Rozwoju, a w zawiadomieniu - wyznaczenie możliwie najkrótszego (5 dni) terminu na składanie dodatkowych wyjaśnień i wniosków oraz poinformowanie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie w tutejszym Ministerstwie, celem przyspieszenia wydania rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że zwrócenie się do Wojewody o nadesłanie akt postępowania czy też zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności stanowiło czynności niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. Niemniej jednak, pominąwszy już samą analizę sprawy, to oczekiwanie na nadesłanie akt czy też na upływ terminu wyznaczonego na składanie ewentualnych wyjaśnień lub wniosków związane także z oczekiwaniem na doręczenie do właściwej komórki Ministerstwa zwrotnych potwierdzeń odbioru, wiązało się również ze znacznym upływem czasu, którego nie sposób było uniknąć. Jeśli dokonamy odliczenia przedziałów czasowych, które nie są zależne od Ministra, a więc czas oczekiwania na otrzymanie akt przedmiotowej sprawy od Wojewody [...], a także czas pomiędzy wysłaniem zawiadomienia w zw. z art. 10 Kpa z dnia 15 lutego 2019 r. o wszczęciu postępowania a upływem niezbędnego czasu po doręczeniu tego zawiadomienia o dodatkowymi kilkoma dniami ze względu na ewentualną możliwość wysłania zwykłym listem wniosków w ostatnim - piątym dniu od dnia otrzymania zawiadomienia, należy zauważyć, iż zostają niecałe dwa miesiące, które tutejszy organ wykorzystał na wnikliwą analizę sprawy i zakończenie postępowania. Zakończenie postępowania, mimo ogromnej ilości spraw prowadzonych w Wydziałach Odszkodowawczych oraz ograniczonych zasobów ludzkich, przy jednocześnie wysoce skomplikowanym charakterze spraw odszkodowawczych i wielości niezbędnych do podjęcia czynności: zarówno znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, jak i niedokumentowanych, może siłą rzeczy skutkować tym, iż mogą zdarzyć się niewielkie opóźnienia. Brak jest również uzasadnienia do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, bowiem sankcja ta jest dodatkowym środkiem prawnym o złożonym charakterze, spełniającym funkcję quasi odszkodowania, środka dyscyplinującego oraz środka represyjnego. Stąd, ze względu na ten mieszany charakter, środek ów (podobnie jak przewidziana ww. przepisem grzywna) powinien być stosowany przede wszystkim w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, mimo braku ku temu jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przeszkód, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji (lub dwóch) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego i uchylał się od rozstrzygnięcia sprawy. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Jak wskazano powyżej, po wniesieniu przez skarżącego skargi Minister Inwestycji i Rozwoju niezwłocznie podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania - co uczynił decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Podsumowując w ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju nie można zarzucić mu bezczynności. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. (data prezentaty) A.C. zmienił żądanie skargi, cofnął zawarty w niej wniosek o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i w tym zakresie wniósł o umorzenie postępowania w sprawie, natomiast podtrzymał skargę w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - powoływana dalej jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na tej podstawie możliwe zatem było rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Poza tym skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi do Sądu na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], złożył do organu ponaglenie - w trybie art. 37§ 1 kpa. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce, jeśli w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym Sąd - badając skargę na bezczynność organu - czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność organu wyłącza możliwość jej uwzględnienia. W takiej sytuacji postępowanie sądowo-administracyjne w sprawie bezczynności organu staje się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]. Ponadto skarżący zmienił żądanie skargi, cofnął zawarty w niej wniosek o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i w tym zakresie wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Wydanie przez organ powyższego orzeczenia i cofnięcie skargi w tym zakresie wyłącza możliwość uwzględnienia przez Sąd skargi na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skoro orzeczenie Ministra zostało wydane po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, uznać należy, że organ załatwił sprawę, zaś postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż w jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowo-administracyjna. Wskazać jednak należy, iż zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju aczkolwiek naganna, nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa - bowiem organ rozpoznał wniosek A.C. wydając decyzję w dniu [...] marca 2019 r. Oceniając charakter bezczynności organu Sąd wziął też pod uwagę datę z jakiej pochodzi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ([...]grudzień 2018 r.) oraz przedstawione przez Ministra w odpowiedzi na skargę okoliczności mające wpływ na niedotrzymanie przez niego terminów załatwienia sprawy. Wskazał on m.in., iż przyczyną zwłoki jest duża liczba spraw, które musi rozstrzygnąć według kolejności wpływu - zatem jego działanie nie jest wyrazem złej woli i nie cechuje go tak poważny stopień naruszenia prawa, jak twierdzi skarżący. Oceniając zaistnieją w sprawie bezczynność jako nierażącą Sąd uznał jednocześnie, że skarga w części dotyczącej przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest nieuzasadniona. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze nie są wymienione powody żądania przyznania skarżącemu od organu sum pieniężnych. Zatem z treści tej skargi nie wynika, aby skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w rozpoznaniu odwołania - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności organu. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Sąd zasądził też na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 149 § 1a, art. 161 § 1 pkt 3, art. 151 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8