I SAB/Wa 787/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. U. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz J. U. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. U. wniósł w dniu 2 listopada 2015 r. (data prezentaty) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] października 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1950 r. Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] marca 1950 r. nr [...] odmówiło dotychczasowemu właścicielowi X prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej Nr hip. [...] i stwierdziło, że wszystkie budynki (fragmenty murów) znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Gminy [...]. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 1951 r., nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy powyższe orzeczenie administracyjne Prezydenta [...]. W dniu 16 października 2014 roku (data prezentaty) J. U. złożył do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wraz z wnioskiem o wstrzymanie jego wykonania. Pismem z dnia 14 listopada 2014 roku Minister Infrastruktury i Rozwoju zwrócił się do Urzędu [...] z prośbą o nadesłanie oryginałów lub uwierzytelnionych kopii akt własnościowych nieruchomości przy ul. Al. [...] (obecnie [...]) niezbędnych do rozpoznania złożonego wniosku. Również pismem z tej samej daty zwrócił się do Sadu Rejonowego dla [...] X Wydział Ksiąg Wieczystych o nadesłanie zaświadczenia z księgi wieczystej dla tej nieruchomości. Kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2015 roku Minister ponownie zwrócił się do Urzędu [...] o nadesłanie oryginałów lub uwierzytelnionych kopii ww. akt. Zaś pismem z dnia 19 marca 2015 r. poinformował wnioskodawcę, iż zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1950 r. nie jest możliwe z uwagi na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego i wskazał przewidywany termin rozstrzygnięcia do dnia 30 czerwca 2015 r. Następnym pismem z dnia 3 kwietnia 2015 r. Minister wystąpił po raz kolejny do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy o przesłanie akt własnościowych nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] oznaczonej Nr hip. [...] i [...] (obecnie [...]). Pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami przesłało akta własnościowe nieruchomości położonej przy ul. [...] oznaczonej Nr hip. [...] i [...] (obecnie [...]) J. U., reprezentowany przez adw. A. Z., pismem z dnia [...] lipca 2015 r. przedstawił kopie protokołu z Walnego Zgromadzenia Członków X z dnia [...].03.1966 r. oraz Statutu X. Następnie pismem z dnia 3 września 2015 r. (data prezentaty) - w trybie art. 37 kpa - wezwał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1950 r. Zaś w dniu 2 listopada 2015 r. J.U. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] października 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1950 r. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a zarzucił Ministrowi naruszenie: 1. art. 12 § 1 kpa - na skutek braku wnikliwego i szybkiego działania Organu w sprawie prowadzącego do jej załatwienia oraz prowadzenie postępowania bez zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów Skarżącego związanych z zagrożeniem bezpowrotnej utraty przez niego prawa do nieruchomości położonej w W. przy [...], oznaczonej według dawnej księgi hipotecznej numerem: [...] oraz [...], a obecnie oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...]i dla której Sąd Rejonowy dla [...], X Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczysta nr [...] (dalej: Nieruchomość), zarówno poprzez niewydanie decyzji, jak i nieuwzględnienie wniosku Skarżącego o wstrzymanie wykonania Orzeczenia w trybie art. 159 § 1 kpa pomimo wykazania, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż ww. orzeczenie jest obarczone kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 kpa; 2 .art. 35 § 3 i § 5 kpa poprzez rażące naruszenie ww. przepisów, polegające na bezczynności organu i przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie na skutek unikania podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, względnie stosowania środków ochrony tymczasowej, o których mowa wart. 159 § 1 kpa, lekceważenie praw strony skarżącej domagającej się czynności organu, tj. przeprowadzenia dowodów z dokumentów i wstrzymania wykonania Orzeczenia, prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, a także podejmowanie próby przerzucenia formalnego ciężaru dowodu na stronę skarżącą; 3. art. 36 § 1 i 2 Kpa. poprzez rażące naruszenie ww. przepisów na skutek nieinformowania Skarżącego o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym wart. 35 Kp.a., nie podaniu przyczyny zwłoki i nie wskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. wniósł o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. wniósł o stwierdzenie, że bezczynność Organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym dodatkowo, z uwagi na unikanie przez Organ podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć w sprawie, lekceważenie wniosków dowodowych Skarżącego, a także wobec ewidentnego prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wniósł o przyznanie od Ministra na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 16.541,65 złotych, tj. połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Zaś na podstawie art. 200 P.p.s.a. wniósł o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego procesowego według norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej za złożenie dokumentu pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i przedstawił czynności, które podejmował w niniejszej sprawie. Podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę konieczność zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, a przede wszystkim ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny w niniejszym postępowaniu, niemożliwe było rozpatrzenie niniejszej sprawy w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Obecnie jest przygotowany projekt rozstrzygnięcia, który podlegać będzie weryfikacji. Po dokonanej weryfikacji decyzja zostanie niezwłocznie przekazana sądowi. Dodatkowo wskazał, iż postępowania dotyczące spraw rewindykacyjnych są postępowaniami skomplikowanymi i złożonymi. Jako że są to postępowania dotyczące oceny legalności orzeczeń wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, a proces ustalania stron postępowania czasochłonny. Normą jest bowiem, że postępowanie obejmuje kilkaset osób. Skuteczne doręczenie informacji o prowadzonym postępowaniu wymaga podejmowania przez referentów wielu czynności materialno-technicznych, w tym nie zawsze mających odzwierciedlenie w aktach sprawy np.: analiza danych geodezyjnych dostępnych przez internet, poszukiwanie osób lub innych informacji w internecie, analiza danych w KRS lub bazie elektronicznych ksiąg wieczystych, a to wpływa na okres podejmowania czynności również w innych sprawach. W trudnej sytuacji kadrowej, gdy referenci prowadzą postępowanie wymagające zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz ustalenia stron, a dostępne rejestry są nieaktualne (dane z ewidencji gruntów, ksiąg wieczystych) nie jest możliwe dochowanie terminów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. stawił się pracownik Ministra Infrastruktury i Budownictwa i złożył do akt sprawy odpis decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. rozpoznającej wniosek J. U. z dnia [...] października 2014 r. i umarzającej postepowanie jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). W doktrynie wskazuje się, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy ma miejsce takie działanie lub zaniechanie organu, które sprowadza się do prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, tezy do art. 149). Również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, tezy do art. 37). Jeśli zatem w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016), to tak jak ma to miejsce w przypadku skargi na bezczynność, również w postępowaniu wywołanym skargą na przewlekłość, dokonując badania jej zasadności sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na przewlekłość wyłącza możliwość jej uwzględnienia, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. W takiej sytuacji postępowanie sądowo-administracyjne w sprawie przewlekłości staje się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. rozpoznał wniosek J. U. z dnia [...] października 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1950 r., nr [...]. Wydanie przez organ powyższego orzeczenia wyłącza możliwość uwzględnienia przez Sąd skargi na przewlekłość postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skoro zatem decyzja Ministra została wydana po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, uznać należy, że organ załatwił sprawę, zaś postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż w jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna, W tym miejscu wskazać należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12, w którym Sąd stwierdził, że przepis art. 149 ppsa w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Dodał, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, iż bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Sąd rozpoznając skargę J. U. uznał, iż zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem organ podejmował w sprawie działania, co prawda rozciągnięte w czasie, jednak w ich rezultacie rozstrzygnął ww. wniosek. W prowadzonym postępowaniu informował również stronę o przyczynach niemożności rozpoznania sprawy w terminie. Poza tym Sąd zaaprobował w całości wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Sąd oddalił także skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny – uznając ją za niezasadną. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 149 § 1a, art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.