I SAB/Wa 79/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania zażalenia 1. zobowiązuje Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. [...]Sp. z o.o. w [...] (dalej jako: skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego A.D., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej jako: organ/Minister) w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]. Skarżąca wskazała, że organ termin rozpatrzenia zażalenia kilkukrotnie przesuwał, informując, iż niezałatwienie sprawy we wskazanym wcześniej terminie wynika z konieczności przeprowadzenia analizy prawnej zgromadzonego materiału dowodowego, a także ze szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy. Organ nie wyjaśnił jednak w czym ten szczególnie skomplikowany charakter sprawy się przejawia. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. podał, że na rozpoznanie przedmiotowej sprawy może mieć wpływ na rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dna 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2095/18. Zdaniem skarżącej natomiast ww. postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie i stanowi jedynie pretekst do kolejnego odsunięcia w czasie załatwienia przedmiotowej sprawy. Tym samym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest niezbędne do załatwienia sprawy. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że niezakończenie postępowania zażaleniowego wynika z zawiłości w ustaleniu stanu prawnego sprawy. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącej, rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dna 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2095/18, będzie rzutować na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy kwestii czy organ egzekucyjny może być jednocześnie wierzycielem, a więc stroną postępowania egzekucyjnego. Przy czym, w opinii organu, pomiędzy postępowaniami egzekucyjnymi prowadzonymi w obu tych sprawach występuje analogia, zarówno na etapie postępowania administracyjnego (zażaleniowego) jak i sądowego. Natomiast stwierdzenie, że Wojewodzie [...] przysługują wyłącznie kompetencje organu egzekucyjnego, a nie organu egzekucyjnego i wierzyciela, pozostawi do rozważenia kwestę wystąpienia ewentualnej wadliwości w prowadzonym przez Wojewodę [...] postępowaniu egzekucyjnym wobec skarżącej spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Poza sporem jest, że Minister nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]. Z tego względu, Sąd zobowiązał Ministra do rozpatrzenia powołanego zażalenia w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ppsa, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że Minister od dnia wpływu do niego opisanego zażalenia,tj. [...] lutego 2018 r. pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero pismem z dnia [...] marca 2018 r., występując do Wojewody [...] o nadesłanie akt administracyjnych. Jednocześnie pismem tym organ poinformował, iż sprawa zostanie rozpatrzona do dnia [...] kwietnia 2018 r. Żądane akta wpłynęły do Ministra w dniu [...] marca 2018 r, po czym pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Minister poinformował strony postępowania, że ze względu na konieczność przeprowadzenia analizy prawnej zgromadzonego materiału dowodowego sprawa zostanie załatwiona do dnia [...] czerwca 2018 r. Kolejnymi pismami z dnia: [...] czerwca 2018 r., [...] lipca 2018 r., [...] października 2018 r., [...] października 2018 r., [...] listopada 2018 r. oraz [...] stycznia 2019 r. organ ponownie poinformował o konieczności dokonania analizy stanu prawnego sprawy i podał nowe terminy jej rozpoznania odpowiednio do dnia: [...] lipca 2018 r., [...] sierpnia 2018 r., [...] października 2018 r., [...] listopada 2018 r., [...] grudnia 2018 r. i [...] stycznia 2019 r. Po czym Minister pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. podał kolejny, nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] marca 2019 r. i znowu wskazał na konieczność dokonania pogłębionej analizy prawnej, w szczególności w kontekście prowadzonego przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] na postępowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2095/18. Zdaniem organu sprawy te są bowiem analogiczne, a więc rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ww. sprawie może rzutować na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. organ poinformował jak wyżej i wskazał termin rozpoznania sprawy do dnia [...] czerwca 2019 r. W ocenie Sądu przedstawiony sposób działania organu jest nie do zaakceptowania, gdyż Minister nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania opisanego zażalenia, a mających odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stanie na straży praworządności wymaga natomiast od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Tymczasem aktywność Ministra sprowadzała się jedynie do informowania stron postępowania kolejnymi pismami o konieczności dokonania analizy materiału dowodowego i wyznaczania coraz to innych nowych terminów załatwienia sprawy. Przy czym organ nie rozpoznał zażalenia ani w terminie prawem przewidzianym ani też w terminach kolejno wyznaczanych przez siebie, a jako powód zaistniałej sytuacji przez 9 miesięcy (od dnia [...] marca 2018 r. do dnia [...] stycznia 2019 r.) wskazywał na konieczność analizy akt sprawy, której jak z powyższego wynika nie był w stanie przeprowadzić przez tak długi okres czasu. Ponadto w dniu [...] stycznia 2019 r. organ podniósł dodatkowo, że sprawa zostanie załatwiona po rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Wojewody [...] na postępowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2095/18, gdyż rozstrzygnięcie Sądu w ww. sprawie ma wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, bowiem są one analogiczne. Wobec czego Sąd zauważa, że bieg terminów w postępowaniu administracyjnym wstrzymuje zawieszenie tego postępowania, którego to zawieszenia obligatoryjne przesłanki wskazuje art. 97 § 1 kpa, i wtedy bezczynność organu jest niezawiniona Zatem w sytuacji, gdy Minister twierdzi, że rozpoznanie innej sprawy toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, powinien zbadać przesłanki z powołanego przepisu i stosownie do wyniku tego badania w przypadku przesłanek pozytywnych zawiesić postępowanie, a w przypadku przesłanek negatywnych rozpoznać zażalenie. Organ nie może bowiem tamować rozpoznania sprawy ze względu na inne postępowanie, gdy nie zachodzą przesłanki z art. 97 § 1 kpa. Jednocześnie zauważyć należy, iż Minister dysponuje całością materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej załatwienia. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Ministra nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.