I SAB/Wa 805/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. D., J.P., K. P., J. R. i W. R. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. o stwierdzenie nieważności części decyzji Wojewody M. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz E. D. J. P., K. P., J. R. i W. R. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. E. D.-C., J. R., J. P., K. P. i W. R., reprezentowani przez radcę prawnego K. W., złożyli skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministra Infrastruktury i Budownictwa) w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. o stwierdzenie nieważności części decyzji Wojewody M. z dnia [...] maja 2002 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe Zakład Energetyczny W.-M., którego następcą prawnym jest "S." S. Z.E. S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego Skarbu Państwa, położonego w W., przy ul. G.T. B.-K. [...], oznaczonego na wyrysie z mapy ewidencyjnej nr [...] z dnia [...] marca 1998 r., jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², w części w jakiej stwierdza nabycie prawa użytkowania wieczystego w granicach oznaczonych, jako część działki ew. nr [...] z obrębu [...], w granicach wyznaczonych punktami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], o powierzchni [...] ha (projektowana działka nr [...] z obrębu [...]). W skardze skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do dokonania czynności objętych wnioskiem, w terminie 30 dni, od daty wydania orzeczenia w sprawie oraz o orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazali, że pomimo upływu ponad 2 lat od złożenia ww. wniosku, organ poza kilkoma wnioskami o przekazanie akt sprawy nie podejmował jakichkolwiek czynności, które zmierzałyby do załatwienia ich wniosku. Podnieśli, iż z uwagi na powyższe, pismem z dnia [...] września 2015 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie czynności zgodnie ze złożonym wnioskiem, w terminie jednego miesiąca. Jednocześnie zarzucili organowi, że jedynie pismem z dnia [...] września 2015 r. poinformowano ich o przyczynach niezałatwienia ich wniosku oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy tj. [...] grudnia 2015 r. Powołana skarga na bezczynność została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. K. P., I. L. i M. R., reprezentowani przez radcę prawnego K. W., wnieśli o stwierdzenie nieważności części decyzji Wojewody M. z dnia [...] maja 2002 r., nr [...]. Pismami z dnia [...] lipca 2013 r. organ zwrócił się do Prezydenta [...] i Wojewody M. o nadesłanie akt własnościowych ww. nieruchomości. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. pełnomocnik wnioskodawców poinformował organ o śmierci I. L. w dniu [...] sierpnia 2013 r.. Do ww. pisma dołączony został akt poświadczenia dziedziczenia oraz pełnomocnictwa udzielone przez następców prawnych ww. tj. od M. D. i J.R. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. pełnomocnik wnioskodawców poinformował organ, że w dniu [...] stycznia 2014 r. zmarł K. P., a przy piśmie z dnia [...] marca 2014 r. pełnomocnik wnioskodawców przedłożył do akt sprawy akt poświadczenia dziedziczenia po ww. oraz pełnomocnictwa od następców prawnych ww. tj. od J. P. i K. P. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ ponownie zwrócił się do Prezydenta [...] o nadesłanie akt ww. nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., poinformował, że akta sprawy zostały przesłane do Wojewody M. w dniu [...] listopada 2010 r., w związku ze złożonym odwołaniem od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] maja 2014 r. Minister zwrócił się do Wojewody M. o nadesłanie akt ww. nieruchomości. Pismem z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda poinformował, że ww. akta sprawy znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w związku ze złożoną skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1802/12. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Minister ponownie zwrócił się do Wojewody o nadesłanie akt ww. sprawy, w związku z powzięciem informacji, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1361/13, uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda poinformował, że na skutek przekazania przez Sąd sprawy do ponownego rozpatrzenia, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010 r. i przekazał sprawę od ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie organ wypożyczył akta ww. nieruchomości na okres 7 dni, z których Minister sporządził kopie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Minister zwrócił się do Prezydenta [...] o nadesłanie dodatkowych dokumentów dotyczących ww. nieruchomości. W dniu [...] września 2015 r. pełnomocnik wnioskodawców poinformował, że w dniu [...] lipca 2015 r. zmarła M. R. Do ww. pisma dołączony został akt poświadczenia dziedziczenia oraz pełnomocnictwa udzielone przez następców prawnych ww. tj. od J. R. i W. R. Następnie pismem z dnia [...] września 2015 r. E. D.-C., J. R., J. P., K.P. i W. R., reprezentowani przez radcę prawnego K. W., wezwali Ministra na podstawie art. 37 k.p.a. do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie czynności zgodnie ze złożonym wnioskiem, w terminie jednego miesiąca. Pismem z dnia [...] września 2015 r. organ, na podstawie art. 35 k.p.a. w związku z art. 36 k.p.a., poinformował, że nie było możliwe rozpatrzenie ww. wniosku z uwagi na konieczność zgromadzenia całości materiału dowodowego sprawy oraz wskazał, że przewidywany termin załatwienia sprawy to [...] grudnia 2015 r. Pismem z tej samej daty organ zwrócił się do skarżących o nadesłanie dokumentów dotyczących ww. nieruchomości oraz o udzielenie dodatkowych informacji. W dniu [...] września 2015 r. pełnomocnik skarżących udzielił żądanych informacji oraz nadesłał dokumenty, do których nadesłania został zobowiązany przez organ. Pismem z dnia [...] października 2015 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego dla W.-M. XV Wydziału Ksiąg Wieczystych o udostępnienie akt ww. nieruchomości. W dniu [...] października 2015 r. sporządzona została do akt sprawy opinia geodezyjna ww. nieruchomości. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. E. D.-C., Jerzy R., J. P., K. P. i W. R. złożyli wspomnianą na wstępie skargę na bezczynność. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. organ poinformował strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego sprawy oraz o możliwości składania dowodów i wyjaśnień w sprawie. W dniu [...] grudnia 2015 r. organ zwrócił się do R. S. Sp. z o.o. o nadesłanie kopii aktu notarialnego dotyczącego ww. nieruchomości. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2015 r. organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Minister wskazał ponadto, że nie został wyposażony w kompetencje do władczego oddziaływania na Prezydenta [...]w przedmiocie szybkości przesyłania niezbędnych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "P.p.s.a.", sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a., uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu albo dokonania czynności w określonym terminie oraz zobowiązaniu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej "Kpa"), wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 Kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem, celem tej skargi jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga E. D.-C., J. R., J. P., K. P. i W. R. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. o stwierdzenie nieważności części decyzji Wojewody M. z dnia [...] maja 2002 r., nr [...], zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu przez Sąd do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym w wyroku terminie. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje to, że Minister w prowadzonym postępowaniu dopuścił się bezczynności. Nie zakończył bowiem sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu ww. wniosku. Wniosek wpłynął do organu w dniu 1 lipca 2013 r. Zatem od tej daty rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 Kpa. Tymczasem organ nadal nie zakończył postępowania zainicjowanego tym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego. Z tego względu, Sąd zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia ww. wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin dwumiesięczny dla załatwienia ww. wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie, Sąd uznał, iż zaistniała w sprawie bezczynność organu – aczkolwiek naganna - nie miała cechy rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z akt administracyjnych, organ podejmował czynności zmierzające do zebrania całości materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, choć dostrzec trzeba, iż tylko raz poinformował skarżących o przyczynach zwłoki oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, do czego był zobligowany mocą art. 36 § 1 k.p.a. Zauważyć też trzeba, że wszelkie pisma organu, mające na celu zebranie dokumentacji w sprawie, były również przesyłane do wiadomości pełnomocnika skarżących. Z przyczyn wyżej omówionych brak jest ponadto przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny i w tym zakresie Sąd skargę oddalił. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. W ocenie Sądu, środek ten powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi zatem o tego rodzaju sytuacje, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Przy tym, istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów k.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku, a na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w pkt 3 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 202 § 2 i 205 § 2 powołanej ustawy.