I SAB/Wa 886/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi L. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania aktu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz L. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 28 czerwca 2016 r. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 w związku z pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: ppsa) L. S. (dalej jako skarżąca) złożyła skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako minister/organ) w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 roku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015r znak: [...] zawieszającego zainicjowane wnioskiem skarżącej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 znak: [...]. Ww decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. wojewoda odmówił potwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr.133, poz.872 ze zm. dalej jako ustawa) nieruchomości stanowiącej aktualnie (tj. od dnia 8 sierpnia 2002r.) własność skarżącej. W toku postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności ww decyzji z 2005 r. organ ustalił, że część osób, będących właścicielami w dniu 31 grudnia 1998 r. zmarła, i uwzględniając konieczność wezwania do udziału w postępowaniu ich następców prawnych, zawiesił postępowanie do czasu złożenia przez skarżącą postanowień sądu potwierdzających nabycie praw do spadku po ww bądź aktów poświadczenia dziedziczenia. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zapadło [...] lipca 2015 r. W ustawowym terminie skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie pismami z dnia 18 stycznia 2016 r. i 5 maja 2016 r. skarżąca wezwała Ministra Infrastruktury i Budownictwa do usunięcia naruszenia prawa. Do daty złożenia skargi wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został rozpoznany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że sprawy rozpoznawane są według kolejności wpływu i wyjaśnił, że z uwagi na ogromny wpływ spraw i obciążenie pracowników, nie jest możliwe ich rozpoznawanie w terminach przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie minister poinformował, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...],[...],[...] rozpoznał wniosek skarżącej w ten sposób, że utrzymał zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania w mocy. Pomimo to, skarżąca osobnym pismem podtrzymała skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie wezwanie przez skarżącą ministra do usunięcia naruszenia prawa wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej bądź też postanowienia, jak w sprawie niniejszej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Należy wskazać, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Minister utrzymał w mocy postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2005 r. Skoro organ rozpoznał wniosek skarżącej, to w dacie orzekania przez Sąd postępowanie zmierzające do zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i w związku z powyższym Sąd zobligowany był umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania ministra do wydania stosownego postanowienia. Należy jednak podkreślić, że jakkolwiek w dacie wyrokowania postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało utrzymane w mocy (i stało się przedmiotem osobnej skargi skarżącej), to okoliczność ta nie zwalniała Sądu z merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii zarzucanej organowi administracji bezczynności w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i ewentualnego zastosowania środków określonych w ustawie, zgodnie z art. 3 § 1 w związku z art. 149 ppsa. W aktualnym stanie prawnym z art. 149 § 1, 1a ppsa wywodzona jest norma, zgodnie z którą uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu, ale także na rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). W orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie przez organ orzeczenia po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie powoduje, że w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe (patrz: postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt 1360/12; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt 1031/12; wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 350/14). Biorąc pod uwagę obiektywnie istniejące "obciążenie" organu przy załatwianiu dużej ilości spraw, postawę skarżącej inicjującej wciąż nowe postępowania w sprawie jednej i tej samej decyzji z 2005 r., zresztą nie naruszającej jej praw (gdyż była to decyzja negatywna odnośnie do skutku, jaki następował z mocy prawa w dacie 1 stycznia 1999 r., kiedy nie była ona jeszcze właścicielką spornej nieruchomości) a także okoliczność, że w dacie orzekania przez Sąd wniosek o ponowne rozpatrzenie kwestii dotyczącej incydentalnego postanowienia o zawieszeniu postępowania został już rozpoznany, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest jednocześnie efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Skutkowało to wydaniem orzeczenia jak w pkt. 1 wyroku. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 2, i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.