I SAB/Wa 98/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 30 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania M. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r. nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej nr [...] na odcinku [...]. W skardze wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie 30 dni, 2) stwierdzenie, że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty zadośćuczynienia według uznania Sądu, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że od wniesienia odwołania minęło ponad 4 miesiące. Sąd już raz orzekał w tej sprawie stwierdzając bezczynność. Dziś organ ponownie - mimo wyroku Sądu - pozostaje w bezczynności, co musi oznaczać lekceważący stosunek organu władzy wykonawczej (Ministra) do władzy sądowniczej. Stąd wniosek o uznanie rażącego charakteru bezczynności oraz żądanie zadośćuczynienie skarżącemu z powodu ponowne już bezczynności organu w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o odrzucenie skargi względnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że decyzją z [...] maja 2012 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz M.S. z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności ww. nieruchomości, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania i stała się ona ostateczna [...] czerwca 2012 r. Pismem z [...] lipca 2017 r. M.S. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Postanowieniem z [...] września 2017 r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. Następnie decyzją z [...] października 2017 r. Wojewoda [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z [...] maja 2012 r. Od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r. odwołanie złożył M.S.. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z [...] października 2018 r. Wojewoda [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r. wniósł M.S.. Pismem z [...] grudnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju zawiadomił strony postępowania o niemożliwości rozpatrzenia sprawy w ustawowym terminie i poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy do [...] lutego 2019 r. Pismem z [...] lutego 2019 r. (data wpływu do Ministerstwa: [...] lutego 2019 r.) M.S. wniósł ponaglenie w sprawie. [...] lutego 2019 r. do Ministra Inwestycji i Rozwoju wpłynęła skarga M.S. na bezczynność organu prowadzącego postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r. Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r. Odnosząc się do zarzutów skargi Minister wskazał, że pomimo, iż postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z kpa, brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, rozliczną ilość akt oraz szczegółową analizę materiału dowodowego nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Minister zauważył, że prowadzi w Wydziałach Odszkodowawczych ponad 2000 spraw, a referentów prowadzących sprawy jest 15. Wiedzą znaną z urzędu zarówno Wojewódzkiemu, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu potwierdzaną w licznych wyrokach jest wysoce skomplikowany charakter spraw odszkodowawczych i wielość niezbędnych do podjęcia czynności, zarówno znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (wystąpienia o przesłanie akt, potwierdzenie stanu prawnego, itd.), jak i niedokumentowanych (analiza pozyskanych akt, analiza orzecznictwa, weryfikacja pozyskanych dokumentów, przygotowywanie projektów rozstrzygnięć i ich weryfikacja celem zachowania "jednolitej linii orzeczniczej" organu orzekającego w sprawach o ustalenie odszkodowania). Zdaniem Ministra niniejsza sprawa należy do tych bardziej skomplikowanych. Żadna z tych czynności nie może zostać pominięta, co skutkuje (przy bardzo dużej liczbie spraw przypisanych jednemu referentowi - około 150) tym, że mogą zdarzyć się opóźnienia lub niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z kpa. Minister wyjaśnił, że poszczególne sprawy rozstrzygane są przez organ (co do zasady) według kolejności wpływu. Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w kpa, tj. art. 6-art.8. Rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może bowiem stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu, jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Ponadto rozpatrywanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu praktykowane jest w sądach administracyjnych, gdyż wymóg taki stawia § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1177). Minister zauważył, że ponaglenie wpłynęło do organu [...] lutego 2019 r. (piątek), natomiast skarga na bezczynność Ministra inwestycji i Rozwoju wpłynęła [...] lutego 2019 r. (poniedziałek). Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność sprowadza się do tego, że skarżący przed wniesieniem skargi obowiązany jest do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 kpa, tzn. winien wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa lub wnieść ponaglenie. Analiza akt niniejszej sprawy upoważnia do stwierdzenia, że wprawdzie skarżący dokonał czynności technicznej - złożył do organu pismo zatytułowane "ponaglenie" jednakże organ odwoławczy wątpi jakoby było to wystarczające dla jednoznacznego stwierdzenia, że wyczerpany został wymagany przepisami prawa tryb postępowania, uprawniający do wniesienia skargi. Bezsprzeczne jest bowiem, że od wpływu ponaglenia do wpływu skargi na bezczynność upłynęły zaledwie 3 dni, w tym 2 dni robocze. Organ nie miał faktycznej możliwości zaznajomienia się z zarzutami ponaglenia oraz sporządzenia rozstrzygnięcia. Jak wynika z pieczęci na ponagleniu, dekretacja pisma nastąpiła nie w piątek [...] lutego 2019 r., a w poniedziałek [...] lutego 2019 r. i dopiero po stosownej dekretacji dokument, według zasad obiegu dokumentów w Ministerstwie, mógł trafić do odpowiedniego Departamentu. Ostatecznie [...] lutego 2019 r. do Departamentu Lokalizacji Inwestycji trafiło zarówno ponaglenie, jak i skarga na bezczynność. Wobec powyższych okoliczności organ ll instancji posiada wątpliwości, czy został spełniony warunek wcześniejszego wezwania organu do powzięcia bardziej zdecydowanych działań celem szybszego rozstrzygnięcia sprawy, kiedy pełnomocnik na wydanie decyzji pozostawia organowi 3 dni, przy czym są to dni wolne od pracy, niebędące dniami urzędowania Ministerstwa. Celem wniesienia ponaglenia jest zdyscyplinowanie organu, tymczasem niepozostawienie organowi szansy reakcji na wniesione ponaglenie pozbawia przepis sensu, jaki przyświecał ustawodawcy przy konstruowaniu instytucji ponaglenia. Uznanie w niniejszej sprawie, że została spełniona przesłanka wcześniejszego wyczerpania środków zaskarżenia, spowoduje sprowadzenie przepisów wniesienia ponaglenia do traktowania jako czysto technicznych czynności i nie będzie miało nic wspólnego z rzeczywistymi racjami, jakie przyświecały ustawodawcy. Minister zaznaczył, że pismami z [...] grudnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju wezwał Wojewodę [...] o uzupełnienie akt sprawy, a także poinformował strony o braku możliwości rozpatrzenia odwołania w terminie określonym w art. 35 kpa. Jednocześnie, działając na podstawie art. 36 kpa, organ ll instancji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] lutego 2019 r. oraz pouczył o prawie wniesienia ponaglenia. Strony zostały zatem prawidłowo zawiadomione o niedotrzymaniu terminu określonego w przepisach kpa. Po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia Minister Inwestycji i Rozwoju niezwłocznie podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji [...] lutego 2019 r. Dotrzymany został więc termin zakończenia sprawy wyznaczony przez organ odwoławczy pismem z [...] grudnia 2018 r. W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju nie można zarzucić organowi odwoławczemu bezczynności. Ponadto brak jest podstaw do wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci przyznania skarżącemu "kwoty zadośćuczynienia". Wskazać trzeba, że dodatkowe środki, o których mowa w art. 149 § 2 i art. 154 § 6 ppsa, mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, tj. wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kpa i nie załatwi sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaszła, ponieważ odwołanie zostało już rozpoznane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd nie podziela stanowiska Ministra, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona przedwcześnie i jako niedopuszczalna powinna podlegać odrzuceniu przez Sąd. Wyczerpanie przysługującego skarżącemu środka zaskarżenia (ponaglenia) w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 kpa przez jego wniesienie do właściwego organu stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano tego rodzaju środek zaskarżenia. Nie ma więc żadnego znaczenia, jaki okres czasu upłynął pomiędzy złożeniem tego rodzaju środka zaskarżenia, a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Warunkiem jest samo złożenie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 kpa (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 772/17). W niniejszej sprawie ten warunek został spełniony bowiem ponaglenie wpłynęło do organu [...] lutego 2019 r., natomiast skarga na bezczynność [...] lutego 2019 r. Sąd nie mógł uwzględnić skargi M.S. w zakresie zobowiązania Ministra Finansów Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że Minister Inwestycji i Rozwoju, po wniesieniu skargi na bezczynność, decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] rozpoznał powyższe odwołanie i załatwił sprawę wznowieniową w administracyjnym toku instancji. Przy ocenie zasadności skargi Sąd nie może pominąć tego, że w przed wydaniem wyroku organ wydał decyzję załatwiającą odwołanie, którego rozpoznania domagał się skarżący. W takiej sytuacji orzeczenie przez Sąd o zobowiązaniu organu do wydania aktu mogłoby bowiem doprowadzić do sytuacji, w której organ wykonując wyrok Sądu (wydając drugą decyzję administracyjną w tej samej sprawie) zobowiązany byłby wydać akt w warunkach kwalifikowanego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Wobec powyższego wydanie decyzji załatwiającej sprawę w postępowaniu odwoławczym, przed wyrokowaniem przez Sąd, eliminowało skargę na bezczynność w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu bowiem przeniosło ciężar sporu między stronami na kwestię zasadności decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. Wówczas to strona, która kwestionuje zasadność takiej decyzji dysponuje środkiem zaskarżenia w postaci skargi (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). Badanie legalności decyzji administracyjnej w sprawie na bezczynność organu wykracza bowiem poza przedmiot tej sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającą przeszkodę do uwzględnienia skargi w powyższym zakresie stanowi zdarzenie w postaci wydania przez organ decyzji kończącej w administracyjnym toku instancji sprawę o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. nr [...]. W niniejszej sprawie Sąd oparł swoje stanowisko na poglądzie zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 600/12. W wyroku tym NSA zwrócił uwagę, że sprawa administracyjna jest załatwiona w chwili wydania przez organ aktu kończącego postępowanie bowiem decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia. Zdaniem NSA, już z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro organ wydał decyzję, to usunął tym samym stan bezczynności, a zatem Sąd winien postępowanie sądowoadministracyjne umorzyć w tym zakresie. Oceniając natomiast stan bezczynności Ministra, licząc od daty otrzymania przez organ odwołania ([...] listopada 2018 r.) do daty wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze ([...] lutego 2019 r.) Sąd uznał, że bezczynność organu odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, przekroczenie przez Ministra maksymalnego terminu 1 miesiąca na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 35 § 3 kpa) nie miało charakteru rażąco nadmiernego, skoro organ rozpatrywał odwołanie ponad 3 miesiące. Sąd zauważa, że [...] grudnia 2018 r. organ odwoławczy wystąpił do Wojewody [...] o przekazanie całości akt sprawy i w tym samym dniu skierował do stron zawiadomienie informujące o stanie sprawy i o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie odwołania ([...] lutego 2019 r.), jak tego wymaga art. 36 kpa. Termin ten został dotrzymany. Minister wydał decyzję kończącą sprawę wznowieniową [...] lutego 2019 r. Sąd uznał za niezasadne nałożenie na Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju sankcji finansowej w postaci grzywny, czy też poprzez zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, w oparciu o przepis art. 149 § 2 ppsa. Powodem takiego stanowiska Sądu jest to, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność została uwzględniona w stosunkowo nieodległym czasie od daty jej otrzymania przez Ministra ([...] lutego 2019 r.), skoro organ odwoławczy [...] lutego 2019 r. wydał decyzję kończącą sprawę wznowieniową w administracyjnym toku instancji. Nie można pominąć i tego, że organ odwoławczy wywiązał się z danego stronie zobowiązania wydania decyzji do [...] lutego 2019 r., które zawarł w zawiadomieniu z [...] grudnia 2018 r. Wbrew temu co twierdzi skarżący w niniejszej sprawie nie doszło do wniesienia kolejnej skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r. nr [...]. Poprzednia skarga na bezczynność dotyczyła nierozpatrzenia odwołania od wcześniejszej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...]. Sygnalizowane przez Ministra w odpowiedzi na skargę trudności o charakterze wewnętrznym (organizacyjne, kadrowe) nie miały znaczenia dla oceny zasadności skargi w zakresie samego tylko stwierdzenia przez Sąd, czy organ jest w niniejszej sprawie bezczynny. Takie okoliczności jak: przyjęta przez organ kolejność i tryb rozpatrywania spraw, ilość spraw przypadających do załatwienia na jednego referenta, stan skomplikowania spraw, nie podlegały kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. Rola sądu administracyjnego nie polega bowiem na wykonywaniu czynności z zakresu tzw. kontroli zarządczej (art. 68 w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.). Sąd administracyjny nie jest kompetentny do wyjaśniania, gdzie tkwi problem bezczynności organu i czy są to ograniczone możliwości organizacyjno-kadrowe Ministerstwa obsługującego organ. Niemniej jednak trzeba wskazać, że w zakresie oceny zasadności nałożenia na organ sankcji finansowej z art. 149 § 2 ppsa kwestia ta ma pewne znaczenie, ponieważ świadczy o tym, że pozostawanie w niniejszej sprawie organu odwoławczego w zwłoce nie jest wynikiem ewidentnie złej woli organu, ale wynikiem dużej ilości spraw będących w toku, które organ rozpatruje według kolejności wpływu, a więc kierując się racjonalnymi względami, co dodatkowo świadczy o niezasadności przyznania skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pkt 1 wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa, w pkt 2 wyroku orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, w pkt 3 wyroku orzekł na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 ppsa. Podstawą rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego w pkt 4 wyroku były art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).