I SO/Wa 1342/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku P. S. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] za nieprzekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanawia: oddalić wniosek. P. S. pismem z [...] maja 2016 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywny, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", za nieprzekazanie do Sądu skargi na bezczynność ww. organu w przedmiocie wniosku o wyłączenie wybranych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od udziału w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie podnosząc, że działania skarżącego stanowią nadużycie prawa do sądu i mają na celu sparaliżowanie działań organu. Organ podkreślił, że skarżący zaskarża każde wydane rozstrzygnięcie oraz składa liczne wnioski i żądania (w tym o sprostowanie oczywistych omyłek, uzupełnienie pouczenia, stwierdzenie nieważności decyzji, "wygaśnięcie" decyzji, wznowienie postępowania, wyłączenie członków Kolegium, udzielenie stosownych informacji). W początkowym okresie rozpatrywane były wszystkie ww. wnioski, natomiast skargi na wydane rozstrzygnięcia przesłano do Sądu. Organ zaznaczył, że żądania skarżącego tylko pozornie odnosiły się do merytorycznych orzeczeń Kolegium. W istocie każde orzeczenie generowało kolejne wnioski i żądania, mające formalną podstawę w przepisach procedury administracyjnej (od grudnia 2013 r. do [...] kwietnia 2015 r. wpłynęło 281 spraw, których liczba stale rośnie). Podania, które nie dotyczyły spraw, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930), jak również wnioski, których treść była identyczna z wnioskami już wcześniej rozstrzygniętymi, zgromadzono w segregatorach. Podstawą prawną działania organu była treść art. 239 § 1 K.p.a., a jego intencją było uniemożliwienie skarżącemu dezorganizowania pracy organu. Rozpoznawanie kolejnych, powtarzających się wniosków i żądań ograniczyłoby możliwość załatwiania innych spraw i pociągnęłoby za sobą wysokie koszty (koszt każdej sprawy administracyjnej wynosi 570 zł). Organ podkreślił, że w Kolegium znajduje się 25 segregatorów zawierających różne wnioski skarżącego, a kolejne stale napływają. W związku z powyższym mogło dojść do sytuacji, że skarga skarżącego wśród wielu żądań nie została zauważona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z akt sprawy, P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę z [...] czerwca 2015 r. na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie wybranych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od udziału w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...]. Skarga ta, jak wynika z prezentaty organu, wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu 18 czerwca 2015 r. (k-2 akt sądowych sprawy I SAB/Wa 847/16). Od tej daty rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin do wykonania przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Termin ten upłynął w dniu 20 lipca 2015 r. Tymczasem skarga P. S. wraz z odpowiedzią na skargę przekazana została przez organ dopiero w dniu 25 lipca 2016 r. (data prezentaty Sądu k-4 akt sprawy o sygn. I SAB/Wa 847/16). W ocenie Sądu, choć wskazane opóźnienie w przekazaniu skargi, nie zasługuje na aprobatę, to jednak oprócz samego faktu naruszenia terminu przekazania skargi sądowi, przy rozstrzyganiu o nałożeniu grzywny należy wziąć pod uwagę również przyczyny niewypełnienia przez organ ww. obowiązku. Przepisy dopuszczające wymierzenie organowi grzywny mają wprawdzie na celu dyscyplinowanie organów, jak również stosowanie wobec nich finansowych środków represyjnych, to jednak Sąd, orzekając o zasadności wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 P.p.s.a., powinien rozważyć całokształt okoliczności sprawy, związanych z nieterminowym przekazaniem skargi, a tym samym wziąć pod uwagę stopień winy organu (por. postanowienie NSA z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OZ 281/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotny będzie zatem czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił swój obowiązek i skargę przekazał, wyjaśnił powody niedotrzymania terminu, czy może nieprzekazanie skargi było działaniem celowym, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. W konsekwencji należy przyjąć, że od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.) jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki. Z takim wyjątkiem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. W rozpatrywanym przypadku, mimo że nastąpiło przekroczenie terminu do przekazania skargi, to jednak zostało przez organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnione i usprawiedliwione. Skarżący wnosząc szereg wniosków do organu administracji publicznej, a w konsekwencji i skarg do sądu administracyjnego (od [...] września 2014 r. do [...] października 2016 r. w Sądzie zarejestrowano ponad 2750 spraw zainicjowanych przez P. S.), powinien liczyć się z tym, że pisma te nie zawsze będą rozpoznawane, czy też przekazywane do sądu w terminach wynikających z przepisów prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 12 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 605/16 oraz I OZ 606/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), działania P. S. nie zasługują na ochronę prawną, ponieważ nie są nakierowane na obronę jego interesu prawnego, a zatem stanowią nadużycie przysługującego mu prawa do terminowego załatwienia jego sprawy. Nadużyciem prawa jest bowiem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Zakaz nadużycia prawa wiązać należy z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę. NSA zaznaczył, że do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę. Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych lub sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływając na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej. Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu (post. EKPC z: 10 lipca 1986 r., Winer p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; 4.12.1985 r., W. p. Niemcom, skarga nr 11564/85; 2 lipca1997 r., Steward-Brady p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95). W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniesiony przez skarżącego wniosek o wymierzenie grzywny organowi jest nadużyciem tego uprawnienia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniach, instytucja wymierzenia grzywny organowi z powodu nieprzekazania akt sprawy, stanowiąca jedną z form realizacji prawa do sądu, nie może być zastosowana na żądanie podmiotu, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. Tak zaś należy oceniać działania skarżącego w niniejszej sprawie, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych nie w celu ochrony swoich realnych praw, ale dla którego inicjowanie tychże postępowań jest celem samym w sobie. Złożony wniosek podlega więc oddaleniu. Na marginesie zaznaczyć należy, że okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na wniosek, zwłaszcza dotyczące działań skarżącego, które stanowią nadużycie prawa, mogą stanowić przesłankę usprawiedliwiającą przekroczenie terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i brane są przez Sąd pod uwagę (jak w niniejszej sprawie) przy ocenie zasadności wymierzenia grzywny w trybie art. 55 P.p.s.a. Okoliczności te w żaden sposób nie usprawiedliwiają jednak niewykonania przez organ ciążącego na nim bezwzględnego obowiązku przesłania sądowi skargi wraz z aktami sprawy. Ocena, czy sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego należy do sądu a nie do organu. Niezależnie od charakteru danej sprawy organ ma obowiązek nadać jej bieg zgodnie z obowiązującym w tym zakresie przepisami. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 55 § 1 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.