I SO/Wa 43/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku P. S. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanawia: oddalić wniosek. P. S. pismem z [...] stycznia 2016 r., wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywny, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", za nieprzekazanie do Sądu skargi z [...] kwietnia 2015 r. wraz z odpowiedzią i aktami sprawy na bezczynność tego organu w przedmiocie nierozpoznania wniosku z [...] marca 2015 r. o wyłączenie wybranych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego od udziału w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...]. W odpowiedzi na wniosek organ wskazał, że skarżący nadsyła do organu liczną korespondencję, w której występuje z wnioskami o sprostowanie oczywistych omyłek, uzupełnienie pouczenia, stwierdzenie nieważności decyzji, wygaśnięcie decyzji, wznowienie postępowań, wyłączenie członków Kolegium, ponowne rozpatrzenie sprawy, czy udzielenie informacji publicznej. Organ podkreślił, że początkowo rozpatrywał wszystkie wnioski skarżącego, choć większość z nich tylko pozornie odnosiła się do merytorycznych orzeczeń Kolegium. Każde jednak orzeczenie organu generowało kolejne wnioski i żądania, mające formalną podstawę w przepisach procedury administracyjnej (od grudnia 2013 r. do lutego 2015 r. wpłynęły [...] wnioski). Podania, które nie dotyczyły spraw, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), jak również wnioski, których treść była identyczna z wnioskami już wcześniej rozstrzygniętymi, zgromadzono w segregatorach i pozostawiono nierozpoznane. Podstawą prawną działania organu była treść art. 239 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a jego intencją było uniemożliwienie skarżącemu zdezorganizowania pracy organu. Podkreślono, że w Kolegium znajduje się [...] segregatorów zawierających wnioski skarżącego, natomiast kolejne wnioski stale napływają. Wobec powyższego organ wniósł o oddalenie wniosku o ukaranie go grzywną za nieprzekazanie skargi na bezczynność w niniejszej sprawie i podał, że opóźnienie spowodowane jest dużą liczbą żądań, skarg i wniosków samego zainteresowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W myśl z kolei art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z akt sprawy, P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę z [...] kwietnia 2015 r. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z [...] marca 2015 r. o wyłączenie wybranych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego od udziału w sprawie o ponowne rozpatrzenie orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...]. Skarga ta, jak wynika z prezentaty organu, wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu [...] kwietnia 2015 r. (k. [...] sygn. akt I SAB/WA 208/16) Od tej daty rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin do wykonania przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Termin ten upłynął w dniu 20 maja 2015 r. Tymczasem skarga P. S. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi przekazana została przez organ dopiero w dniu [...] marca 2016 r. (data prezentaty Sądu (k. [...] sygn. akt I SAB/WA 208/16). W ocenie Sądu, choć wskazane opóźnienie w przekazaniu skargi nie zasługuje na aprobatę, to jednak oprócz samego faktu naruszenia terminu przekazania skargi sądowi, przy rozstrzyganiu o nałożeniu grzywny należy wziąć pod uwagę również przyczyny niewypełnienia przez organ ww. obowiązku. Przepisy dopuszczające wymierzenie organowi grzywny mają wprawdzie na celu dyscyplinowanie organów, jak również stosowanie wobec nich finansowych środków represyjnych, to jednak Sąd, orzekając o zasadności wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 P.p.s.a., powinien rozważyć całokształt okoliczności sprawy, związanych z nieterminowym przekazaniem skargi, a tym samym wziąć pod uwagę stopień winy organu (por. postanowienie NSA z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OZ 281/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotny będzie zatem czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił swój obowiązek i skargę przekazał, wyjaśnił powody niedotrzymania terminu, czy może nieprzekazanie skargi było działaniem celowym, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. W konsekwencji należy przyjąć, że od zasady, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.) jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki. Z takim właśnie wyjątkiem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. W rozpatrywanym przypadku przekroczenie terminu do przekazania skargi, choć znaczne, to jednak w przekonujący sposób zostało przez organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnione i usprawiedliwione. Skarżący wnosząc szereg wniosków do organu administracji publicznej, (od grudnia 2013 r. do lutego 2015 r. wpłynęły [...] wnioski) powinien liczyć się z tym, że pisma te nie zawsze będą rozpoznawane, czy też przekazywane do sądu w terminach wynikających z przepisów prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 12 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 605/16 i I OZ 606/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), działania P. S. nie zasługują na ochronę prawną, ponieważ nie są nakierowane na obronę jego interesu prawnego, a zatem stanowią nadużycie przysługującego mu prawa do terminowego załatwienia jego sprawy. Nadużyciem prawa jest bowiem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Zakaz nadużycia prawa wiązać należy z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę (por. K. Osajda, Nadużycie prawa w procesie cywilnym, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5 s. 69; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych, s. 57; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: H. Izdebski, A. Stępkowski (red.), Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 204-205). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007/11/49; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS 2005/5/81). Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych lub sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływając na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu (post. EKPC z: 10 lipca 1986 r., Winer p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; 4.12.1985 r., W. p. Niemcom, skarga nr 11564/85; 2 lipca1997 r., Steward-Brady p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95, por. również M. Stępień, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska (red.), Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 423-424, 441-442). Jak wskazał dalej Naczelny Sąd Administracyjny, wniesiony przez skarżącego wniosek o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] jest nadużyciem tego uprawnienia, bowiem instytucja wymierzenia grzywny organowi z powodu nieprzekazania akt sprawy, stanowiąca jedną z form realizacji prawa do sądu, nie może być zastosowana na żądanie podmiotu, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. Tak zaś należy oceniać działania skarżącego w niniejszej sprawie, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych nie w celu ochrony swoich realnych praw, ale dla którego inicjowanie tychże postępowań jest celem samym w sobie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.