II SA 2955/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. Małgorzata Jaśkowska, Sędziowie Asesorzy Joanna Kube, WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Paweł Groński, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Rady Gminy w Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 nr [...] w przedmiocie upoważnień do podpisania wniosków o przeprowadzenie postępowania sprawdzającego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w Z. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w sprawie upoważnienia Przewodniczącego Rady Gminy do podpisania wniosku o przeprowadzenie zwykłego postępowania sprawdzającego wobec Wójta Gminy i podpisywania ankiety bezpieczeństwa W pozostałym zakresie skargę oddala - uchylone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu. Stan sprawy przedstawiał się następująco. W dniu [...] czerwca 2003 r. Rada Gminy w Z. podjęła m.in. dwie uchwały. Uchwała nr [...] w sprawie upoważnienia Wójta Gminy do podpisania wniosku o przeprowadzenie zwykłego postępowania sprawdzającego wobec Przewodniczącego Rady i podpisania ankiety bezpieczeństwa została oparta o art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) w związku z art. 27 ust. 1 pkt 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11, poz. 95 ze zm.). Druga z nich nr [...] w sprawie upoważnienia Przewodniczącego Rady Gminy do podpisania wniosku o przeprowadzenie zwykłego postępowania sprawdzającego wobec Wójta Gminy i podpisania ankiety bezpieczeństwa wydana była w oparciu o tę samą podstawę. Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2003 r. zawiadomił Radę Gminy o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności tych uchwał. W dniu [...] lipca rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] stwierdził zaś ich nieważność. Wskazał przy tym, że zostały one podjęte bez podstawy prawnej. Powołane artykuły nie upoważniały bowiem Rady do podjęcia uchwał w regulowanym przedmiocie. Art. 18 ust. 1 usg stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy z zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przytoczone artykuły ustawy o ochronie informacji niejawnych nie stanowią zaś podstawy dla rady, z uwagi na brak wyraźnego upoważnienia. W dniu 4 sierpnia 2003 r. Rada Gminy Z. złożyła skargę na to rozstrzygnięcie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazała, że ustawa o ochronie informacji niejawnych nakłada obowiązek przeprowadzenia postępowania sprawdzającego wobec osób mających dostęp do informacji niejawnych. W każdej gminie jest to przede wszystkim przewodniczący rady i wójt gminy. W rozdz. 5 ustawy określony jest obowiązek pracodawcy (osoby upoważnionej do obsady stanowiska na podstawie odrębnych przepisów – art. 29) czy kierownika jednostki do zgłoszenia pisemnego wniosku o przeprowadzenie postępowania i podpisanie ankiety bezpieczeństwa. Obejmowanie obu tych funkcji w gminie następuje odmiennie. Przewodniczący rady wybierany jest przez radę a jego funkcja ma charakter społeczny, natomiast wójt wybierany jest przez mieszkańców a funkcje pełni zawodowo – następuje na podstawie wyboru nawiązanie stosunku pracy – art. 73 § 1 kp. Rada pełni wobec wójta funkcję pracodawcy, ustala jego wynagrodzenie – art. 18 ust. 2 pkt 2 usg, wykonuje czynności z zakresu prawa pracy lub ustala, które z nich spełnia przewodniczący rady – art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Wójta zaś można było upoważnić jako kierownika jednostki organizacyjnej. Rada podkreśliła, że poprzez rozstrzygnięcie nadzorcze wojewoda nie pozwoli w gminie zrealizować ustawy o ochronie informacji niejawnych. Dodatkowo Rada zarzuciła brak pełnego uzasadnienia rozstrzygnięcia i niewykazanie przepisu prawa, który został naruszony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując argumenty podniesione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że: Przede wszystkim należy wskazać stronom, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd, w świetle art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jako właściwy występował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Rozpatrując sprawę merytorycznie Sąd zważył, że w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. O zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego decyduje więc, czy zostało ono podjęte przez odpowiedni organ w odpowiednim terminie i trybie, a także czy dotyczyło uchwały rady naruszającej prawo. W przedmiotowej sprawie obie uchwały zostały podjęte przez odpowiedni organ - Wojewodę [...], w terminie przewidzianym w art. 91 ust. 1 usg i w odpowiednim trybie. Kwestionowanie prawidłowości rozstrzygnięcia dotyczyło zgodności z prawem uchwał rady gminy, które były jego przedmiotem. Uchwały te odnosiły się, wbrew ich nazwie, nie tyle do podpisania wniosku, o czym świadczy ich treść, lecz do wystąpienia o przeprowadzenie postępowania sprawdzającego wobec Przewodniczącego Rady i Wójta Gminy. Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11, poz. 95 ze zm.) dopuszczenie do pracy lub pełnienia służby na stanowisku albo zlecenie pracy, o której mowa w art. 26 (a więc łączącej się z dostępem do informacji niejawnych) z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 6-8 może nastąpić po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego i przeszkoleniu tej osoby w zakresie ochrony informacji niejawnych. Z przepisu tego można więc wyciągnąć wniosek, że czynności, które będą zmierzały do przeprowadzenia postępowania sprawdzającego wiążą się z czynnościami z zakresu prawa pracy. Na podstawie art. 29 ust. 1 tej ustawy postępowanie sprawdzające na pisemny wniosek osoby upoważnionej na podstawie odrębnych przepisów do obsady stanowiska lub zlecenia prac, w tym także kierownika jednostki organizacyjnej, zwanej dalej osobą upoważnioną do obsady stanowiska, przeprowadzają upoważnione dalej organy. Oznacza to, że pisemny wniosek w tej sprawie może złożyć osoba upoważniona do obsady stanowiska lub zlecenia prac, w tym kierownik jednostki organizacyjnej. Powstaje w związku z tym pytanie, kto jest osobą upoważnioną w przypadku przewodniczącego rady i wójta gminy. Przewodniczący rady jest osobą, która pełni funkcje społecznie i na podstawie art. 19 ust. 1 usg wybierana jest przez radę. Ciałem upoważnionym do obsady stanowiska jest więc rada gminy. Są to jej wyłączne kompetencje wynikające z art. 19 ust. 1 usg, których nie może przekazać bez podstawy prawnej innemu organowi. Należy przy tym zaznaczyć, że wójt gminy jest co prawda kierownikiem jednostki organizacyjnej, ale urzędu gminy, a nie rady gminy. Stąd nie jest on, w świetle art. 29 ustawy o ochronie informacji niejawnych, osobą upoważnioną do wystąpienia o przeprowadzenie postępowania sprawdzającego, nie jest bowiem ani podmiotem upoważnionym do obsady stanowiska, ani kierownikiem jednostki organizacyjnej, w której jest zatrudniony lub pełni funkcje przewodniczący rady. Nie pełni on też wobec przewodniczącego rady żadnych czynności z zakresu prawa pracy na podstawie ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Dlatego też, uchwała upoważniająca wójta do podpisania wniosku o postępowanie sprawdzające wobec przewodniczącego rady naruszała art. 29 ustawy o ochronie informacji niejawnych w związku z art. 19 ust. 1 usg. W związku z tym Wojewoda mógł stwierdzić nieważność tej uchwały zgodnie z art. 91 ust. 1 usg. Nieco inaczej przedstawia się natomiast sprawa upoważnienia Przewodniczącego Rady o wystąpienie z takim postępowaniem sprawdzającym wobec wójta. W świetle ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984) pochodzi on bowiem z powszechnych wyborów. Z takim wnioskiem nie mogłaby więc wystąpić osoba upoważniona do obsady stanowiska. Czynności z zakresu prawa pracy pełni jednak wobec takich osób organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, tj. rada gminy lub w zakresie ustalonym w odrębnej uchwale – jej przewodniczący na podstawie art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych. W art. 4 tej ustawy wskazane jest, że w stosunku do wójta pracodawcą samorządowym jest rada i może ona do niektórych czynności upoważnić swojego przewodniczącego. Dlatego też, w świetle art. 29 ustawy o ochronie informacji niejawnych i art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych rada mogła w drodze uchwały upoważnić przewodniczącego do występowania o postępowanie sprawdzające wójta. Analogicznie dotyczy to podpisania ankiety bezpieczeństwa. Stąd też, stwierdzenie nieważności uchwały, dotyczącej upoważnienia przewodniczącego o wystąpienie o przeprowadzenie postępowania sprawdzającego wobec wójta nie naruszało prawa, znajdowało bowiem podstawę w art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych i art. 29 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Dlatego wojewoda stwierdzając nieważność tej uchwały, która prawa nie naruszała, naruszył art. 91 ust. 1 usg. Stąd, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 29 ustawy o ochronie informacji niejawnych i art. 19 ust. 1 usg oraz na podstawie art. 148 ustawy prawo o postępowaniu w związku z art. 29 ustawy o ochronie informacji niejawnych, art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych a także art. 91 ust. 1 usg oraz art. 132 ustawy prawo o postępowaniu, jak w sentencji.