II SA 3916/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. Małgorzata Jaśkowska (spraw.), Sędzia WSA Maria Werpachowska, Asesor WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Antoni Jasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2004 r. sprawy ze skargi Z.K. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie odwołania sekretarza gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości Stan faktyczny przedstawiał się następująco. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Rada Gminy C. odwołała Z. K. ze stanowiska Sekretarza Gminy. Jako podstawę wskazano art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Określono, że uchwała wchodzi w życie w dniu "pojęcia". W dniu 17 lipca 2003 r. poinformowano panią K., że odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę. Bieg wypowiedzenia rozpocznie się 1 sierpnia 2003 r., a zakończy 31 października 2003 r. i z tym dniem stosunek pracy ulegnie wypowiedzeniu. W tym czasie udzielono jej bieżącego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 3 dni. W dniu 2 września 2003 r. pani K. złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazała, że uchwała nie precyzuje terminu wejścia w życie, a zatem jest niewykonalna. Pismem z [...] września 2003 r. przewodniczący poinformował ją, że w dniu 5 września 2003 r. rada rozpatrywała sprawę na sesji i uznała, że nie było naruszenia prawa. Z.K. złożyła w dniu 9 października 2003 r. skargę na tę uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazała, że uchwała określa termin jej wejścia w życie w sposób odbiegający od unormowania zawartego w § 52 ust.2 pkt 5 regulaminu obrad rady stanowiącego zał. nr 1 do Statutu Gminy C.. Stwierdzenie, że uchwała wchodzi w życie w dniu "pojęcia" wprowadza warunek niepewny, zależny od cech osobistych i świadomości osób, których uchwała dotyczy i które ją wykonują. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że w słowie ,,pojęcia" nastąpił czysty błąd pisarski przez pominięcie litery "d". Błąd ten nie może być prostowany w trybie art. 101 ustawy. Ponadto Rada podniosła, że skargę wniosła osoba nieuprawniona. Skarżąca nie wskazała, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego, a uchwała nie jest z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że: Po pierwsze, należy poinformować strony, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmian.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego, na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) do rozpatrzenia skargi właściwy był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponieważ na terenie jego działania ma siedzibę Rada Gminy C., której uchwała została zaskarżona. Na wstępie należało jednak rozważyć kwestię istnienia lub nieistnienia legitymacji skargowej Z. K., taki bowiem zarzut podniosła Rada Gminy. Należy w związku z tym zauważyć, że sekretarz gminy jest pracownikiem samorządowym urzędu (art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1593 ze zmian.). Podstawę stosunku pracy sekretarza gminy stanowi powołanie. Powołanie i odwołanie sekretarza gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art.18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zmian.). Pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał (art. 79 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zmian.). Odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę (art. 70 § 2 zdanie 1 kodeksu pracy). Podobne stanowisko reprezentował już Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 września 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 699/03. Stosunki pracy stanowiące przedmiot prawa pracy mogą być niekiedy kształtowane czynnościami mającymi charakter aktów administracyjnych. W literaturze prawniczej od dawna akceptuje się pogląd, iż akt administracyjny może powodować nie tylko skutki administracyjnoprawne, ale także skutki obligacyjne w sferze prawa cywilnego albo prawa pracy. Mamy wówczas do czynienia z materią leżącą na pograniczu dwóch różnych gałęzi prawa. Oczywiście powstają trudności związane z rozróżnieniem tego, co w tej sprawie należy do prawa administracyjnego, a co do prawa pracy. Otóż należy mieć na uwadze, że sądy powszechne - sądy pracy nie rozpoznają wszystkich sporów ze stosunku pracy. Nie są rozpoznawane w postępowaniu przed tymi sądami sprawy przekazane przepisami szczególnymi do właściwości innych organów (art. 2 § 3 kpc). Tymi innymi organami w przypadku władczych aktów, jakie stanowią uchwały rady gminy w sprawach odwołania sekretarza gminy, są organy nadzoru nad działalnością komunalną i sąd administracyjny. Nie ma więc niebezpieczeństwa kolizji wynikającej ze zbiegu dwóch różnych postępowań dotyczących tej samej sprawy. Nie wchodzą w grę dwa różne sposoby dochodzenia tego samego roszczenia z tytułu ewentualnego bezprawnego odwołania ze stanowiska. Legalność uchwały rady gminy odwołującej jej sekretarza może być kwestionowana tylko w postępowaniu uregulowanym w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym albo bezpośrednio przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi osoby odwołanej. Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), rozszerzając znacznie zakres kognicji tego Sądu, przyznała każdemu, kto ma w tym interes prawny, prawo skargi na uchwały organów gminy podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 16 ust. 1 pkt 6). Podobną regulację zawiera art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc samo odwołanie się do właściwości sądu pracy w sprawach o roszczenia ze stosunku pracy pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie powołania nie wystarcza jako uzasadnienie kognicji tego sądu w sprawach dotyczących uchwał o odwołaniu sekretarza gminy. Zupełnie inną kwestią natomiast jest dochodzenie przez odwołanego sekretarza innych roszczeń (typu odszkodowawczego) w związku z następstwami odwołania w sferze stosunku pracy. Nie ulega wątpliwości, że drogą właściwą do dochodzenia tego rodzaju roszczeń jest droga postępowania przed sądem powszechnym - sądem pracy. Reasumując: Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym składzie reprezentuje pogląd, mając jednocześnie na uwadze treść art. 31 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, że właściwość rozstrzygania sporów ze stosunku pracy bez względu na podstawę jego nawiązania przysługuje sądom pracy, w zakresie zaś skarg na uchwały w znaczeniu organizacyjnym, sądom administracyjnym. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały podnieść należy, że po myśli art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl tego przepisu wyznacznikiem przedmiotowym jest materia uregulowana uchwałą, określona w art. 101 ust. 1 jako "sprawa z zakresu administracji publicznej". Zwrot ten odnosi się do samego przedmiotu uchwały organu samorządowego, nie zaś do sfery interesów prawnych i uprawnień podmiotów żądających ochrony sądowej w omawianym trybie. Pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej" ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze uchwały. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały. Zagadnieniem istotnym w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy zaskarżona przez Z. K. uchwała Rady Gminy C. z dnia [...] lipca 2003 r., została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Niewątpliwie, zaskarżeniu do Sądu podlegają uchwały zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, a także wszelkie inne uchwały, a więc akty o charakterze ogólnym, bądź nawet indywidualnym, regulujące wykonywanie przez organy samorządu ich zadań administracyjnych w innych niż wydawanie decyzji formach działania. W tej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Gminy C. o odwołaniu z funkcji Sekretarza Gminy. Uchwała ta, zgodnie ze swoją podstawą prawną, którą stanowią przepisy ustawy o samorządzie gminnym, została podjęta, w ocenie składu orzekającego, w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uprawnienie do wniesienia skargi w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym posiada każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W sprawie niniejszej Sąd przyjął, że strona skarżąca była legitymowana do wniesienia skargi, w świetle przepisu art. l01 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała dotyczyła bowiem jej statusu prawnego. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd uznał jej zasadność, aczkolwiek z innych powodów, niż wskazała skarżąca. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Stąd pomimo, iż nie przychylił się on do zarzutu skarżącej naruszenia przepisu § 52 ust. 2 pkt 5 regulaminu rady, uznając naruszenie za nieistotne, związane z czystym błędem pisarskim stwierdził, iż w sprawie został naruszony art. 18 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy powoływanie i odwoływanie sekretarza gminy - na wniosek wójta. Oznacza to, że przedmiotowa uchwała może być podjęta jedynie na wniosek konkretnego podmiotu. Ustawa nie przewiduje przy tym formy takiego wniosku. Może to być więc również wniosek ustny, powinien jednak znajdować odbicie w aktach sprawy. Tymczasem rada zobowiązana do przedstawienia dowodu na złożenie stosownego wniosku przed sesją rady, nadesłała wniosek z lutego 2003 r., który był już przedmiotem rozpoznania na innej sesji i nie został przyjęty. Brak jest dowodów, iż wniosek taki został złożony przed lub w trakcie sesji z dnia 16 lipca 2003 r. Zdaniem rady miał on postać ustną i był skierowany do przewodniczącego rady, nie znajduje to jednak potwierdzenia w aktach sprawy. W szczególności w trakcie sesji punkt dotyczący odwołania sekretarza został przedstawiony przez przewodniczącego rady bez powołania się na wniosek wójta. Nie została też sporządzona żadna notatka służbowa na okoliczność złożenia takiego wniosku. Sąd Administracyjny nie może natomiast przeprowadzać dowodu ze świadków, o który wnioskowała rada, lecz wyłącznie na podstawie art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uzupełniający dowód z dokumentu. Stąd w przedmiotowej sprawie, sąd nie znajdując potwierdzenia złożenia przez Wójta wniosku o odwołanie sekretarza gminy, stwierdził naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego, na podstawie art. 132, art. 147 i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji.