II SA/Wa 1/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. E. P. - Dyrektor [...] T. S.A. wystąpiła do Rady W. z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z M. M. – radnym W. Uzasadniając wniosek pracodawca podał, że powodem rozwiązania stosunku pracy jest likwidacja stanowiska pracy spowodowana sytuacją ekonomiczno–finansową spółki i konieczność obniżenia zatrudnienia w drodze restrukturyzacji. Rada W., uchwałą nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady W., na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.): 1) wyraziła zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady W. M. M. zatrudnionym w T. S.A., 2) stwierdziła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Za przyjęciem uchwały głosowało 29 osób, przeciwko 14, wstrzymała się jedna osoba. Pismem z dnia [...] października 2011 r. M. M. wezwał Radę W. do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zawartego w ww. uchwale Rady W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu podał, że uchwała narusza jego interes prawny, wobec podjęcia uchwały w sposób niezgodny z przepisami prawa. Podkreślił, że wniosek E. P. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym był oparty o art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, natomiast podstawą prawną przedmiotowej uchwały był art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli podmiot wnioskujący podaje niewłaściwą podstawę prawną, organ powinien wezwać wnioskodawcę do skorygowania wniosku. Przewodnicząca Rady W. nie posiada uprawnienia do samoistnego wnioskowania o rozwiązaniu stosunku pracy pomiędzy pracownikiem będącym radnym a jego pracodawcą. Dalej wskazał że E. P. nie posiadała pełnomocnictwa od pracodawcy, a więc jego zdaniem istnieje wątpliwość, czy miała uprawnienie do złożenia przedmiotowego wniosku. Pismo zawierające wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie wyjaśnia podjęcia przez pracodawcę takich działań, ani nie stawia mu zarzutów. Podkreślił, że pracodawca powinien wskazać kryteria doboru pracowników do zwolnienia. Następnie M. M. wniósł skargę na uchwałę Rady W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady W. oraz wniósł o jej uchylenie. Skargę oparł na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pracodawca, występując o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy, powołał się na art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, podczas gdy uchwała Rady W. nr [...] została podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przewodnicząca Rady W. nie była uprawniona do wskazania innej podstawy prawnej niż ta, którą podał pracodawca. Podniósł, że wadliwość uchwały wyraża się także w tym, iż Rada W. podjęła uchwałę nie wyjaśniając uprzednio, czy E. P. była uprawniona do wystąpienia w imieniu pracodawcy z wnioskiem o podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy, ponadto wskazał na uchwałę Rady W. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., na mocy której odmówiono wyrażenie zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy po rozpoznaniu wniosku podpisanego przez J. B. – Prezesa T. S.A. Podkreślił, że E. P. nie wyjaśniła przyczyny podjęcia przez pracodawcę takich działań, tzn. nie wyjaśniła przyczyny chęci zwolnienia go z pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt administracyjny, Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Przede wszystkim należy podnieść, iż zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z wykonywaniem mandatu, radny korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). W orzecznictwie podkreśla się, iż nadrzędnym celem powołanego przepisu jest ochrona stosunku pracy radnego, poprzez uzależnienie możliwości jego rozwiązania przez pracodawcę od wyrażenia zgody przez radę miasta (gminy), choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Obowiązek uzyskania uprzedniej zgody rady miasta na rozwiązanie z radnym stosunku pracy wynika wprost z treści art. 25 ustawy o samorządzie gminnym. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż ustawodawca pozostawił radzie miasta swobodę w ocenie, czy uzasadnione jest uwzględnienie wniosku pracodawcy. Jeżeli przesłanką żądania pracodawcy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego, rada miasta bada poszanowanie standardów i kryteriów, ogólnie obowiązujących w prawie pracy (por. Stefan Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod. red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007 r., s. 312). Zatem wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady miasta z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu – wówczas rada miasta jest zobowiązana odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Wskazanego przepisu nie można jednak interpretować też w taki sposób, że rada miasta musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Przy czym, wprawdzie przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada miasta przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, to kompetencja rady miasta do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 952/08). W rozpoznawanej sprawie T. S.A. złożyła wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym M. M., z powodu likwidacji stanowiska pracy spowodowanej sytuacją ekonomiczno–finansową spółki i koniecznością obniżenia zatrudnienia w drodze restrukturyzacji. Podała również, że M. M. legitymuje się krótkim stażem pracy w T. oraz małym doświadczeniem zawodowym. Pobiera relatywnie wysokie wynagrodzenie w stosunku do powierzonych zadań. Próby powierzenia mu innych zadań okazały się niemożliwe. Spółka podjęła działania restrukturyzacyjne i stanowisko zajmowane przez M. M. przewidziane jest do likwidacji. W przedmiotowej sprawie wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione uznaniu rady gminy, bowiem nie dotyczy zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. W tej sytuacji Rada W. winna dokładnie i wszechstronnie wyjaśnić i ocenić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a następnie podjąć stosowną uchwałę, należycie ją uzasadniając. W niniejszej sprawie Rada nie uzasadniła swojego stanowiska. Również po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Rada nie uzasadniła podjętej uchwały. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, Rada W., nie uzasadniając uchwały dopuściła się naruszenia prawa. Należy bowiem podkreślić, że jakkolwiek przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada miasta przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, to kompetencja rady miasta do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. Motywy, dla jakich podjęto uchwałę udzielającą zgody bądź odmawiającą udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały. Pracodawca bądź radny niezgadzający się z rozstrzygnięciem rady w tym zakresie mają prawo wniesienia skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego, który ocenia uchwałę pod kątem legalności. Wskazać również należy, zdaniem Sądu, iż wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania ich rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady miasta jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Uchwała rady miasta w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, jej odmowy, o której mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, powinna zawierać uzasadnienie, z którego wynikałoby, czym kierowali się radni podczas głosowania nad uchwałą, czy zostały należycie rozważone wszystkie okoliczności sprawy, a przesłanki przedstawione przez pracodawcę w złożonym wniosku były brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały. Ustalenia te muszą wynikać z uzasadnienia uchwały, bowiem dopiero wówczas Sąd może zbadać merytoryczną zasadność podjętej uchwały. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa i nie może pozostać w obrocie prawnym. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.