II SA/Wa 1016/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Janusz Walawski, WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2008 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], odmawiającą przyznania małoletnim dzieciom Z. L. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia 23 marca 2007 r. Z. L., będąc opiekunem prawnym małoletnich M. L. i P. L., wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) o przyznanie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłej w wieku 34 lat matce wyżej wymienionych - A. L. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., odmówił Z. L. przyznania wnioskowanego świadczenia. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności usprawiedliwiające niespełnienie przez matkę M. i P. L. wymogów przewidzianych do uzyskania uprawnień do świadczenia w drodze wyjątku. Wskazał na przerwę w ubezpieczeniu w okresie od sierpnia 1999 r. do marca 2005 r., który to okres nie został usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami. Organ ustalił, iż orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS A. L. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy dopiero od marca 2005 r. W ostatnim dziesięcioleciu, przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, matka małoletnich legitymowała się okresem ubezpieczenia wynoszącym 4 lata 1 miesiąc i 2 dni, zamiast wymaganych 5 lat. Ustalono jej łączny okres ubezpieczenia społecznego w wymiarze 8 lat 7 miesięcy i 22 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. L., wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1728/07 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z uwagi na podjęcie przez A. L. pracy z chwilą uzyskania pełnoletności, legitymowanie się blisko dziewięcioletnim stażem ubezpieczenia, urodzenie i wychowanie dwójki dzieci oraz zgon w młodym wieku, okres ubezpieczenia wymienionej należy uznać za adekwatny do wieku zmarłej. W tym przypadku jest to o tyle zasadne, iż od marca 2005 r. (a więc na około rok przed śmiercią) była ona całkowicie niezdolna do świadczenia pracy. Sąd ponadto zwrócił uwagę, iż organ nie rozważył, jaki realny wpływ na podjęcie pracy przez zmarłą miało duże bezrobocie na terenie zamieszkania, w regionie [...], w okresie po 1999 r. Wprawdzie sama okoliczność bezrobocia nie stanowi przesłanki usprawiedliwiającej brak ubezpieczenia, ale w niniejszej sprawie występują jeszcze inne okoliczności, które w połączeniu z tą okolicznością mogą stanowić uzasadnione przesłanki do zastosowania przepisu art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy. Sąd podkreślił także, że organ nie poczynił ustaleń, czy okres całkowitej niezdolności do pracy poprzedzał okres częściowej niezdolności do pracy i jak długo on trwał. Gdy zważy się, iż okres całkowitej niezdolności do pracy, (trwający tu ponad rok przed śmiercią matki dzieci) i poprzedzający go okres częściowej niezdolności do pracy przypadają na ostatnie lata życia A. L., decydujące o przyznaniu świadczenia w trybie zwykłym i nadto okres ten pokrywa się z okresem wzmożonego bezrobocia na [...] - to nie można zasadnie twierdzić, jak uczynił to organ, że brak było usprawiedliwionych szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Podjęta przez Prezesa ZUS w tej sprawie decyzja nie ustosunkowywała się do wyżej podniesionych okoliczności i z tych przyczyn stała się decyzją wadliwą. Wykonując prawomocny wyrok Sądu, Prezes ZUS ponownie przeprowadził postępowanie dowodowe i w dniu [...] maja 2008 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w niniejszej sprawie renta rodzinna w drodze wyjątku nie może być przyznana dla małoletnich dzieci, ponieważ w sprawie nie została stwierdzona przesłanka szczególnych okoliczności, o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Z przebiegu ubezpieczenia matki małoletnich wynika, że ostatnio udowodniony okres składkowy przypada na dzień 9 sierpnia 1999 r. i od tej daty do [...] marca 2005 r., tj. do dnia orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy, a więc przez 5 lat 7 miesięcy i 22 dni, nie został udokumentowany jakikolwiek okres pracy, za który zostały opłacone składki na ubezpieczenia społeczne. Analiza akt sprawy nie pozwala przyjąć, aby we wskazanym okresie matka dzieci nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, a zwłaszcza, gdy uwzględni się fakt, że wówczas nie była wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2008 r. - wydanym zaocznie po zgonie - matka dzieci została uznana za częściowo niezdolną do pracy od 8 grudnia 2004 r. W dziesięcioleciu na datę powstania częściowej niezdolności do pracy udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynosi łącznie 4 lata 2 miesiące i 27 dni. Orzeczona częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia przez matkę dzieci, tylko ją ograniczała. Orzeczenie lekarza orzecznika albo komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Sama zaś trudna sytuacja panująca na rynku pracy na [...] nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto, fakt bycia osobą bezrobotną nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności bezrobotnego w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu, spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli osoby ubezpieczonej. Takich dowodów wnioskodawca nie przedstawił. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, iż przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonej stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Niespełnienie przez matkę dzieci powyższego warunku powoduje, że nie można skutecznie domagać się renty rodzinnej, jako że prawo do tego świadczenia jest pochodną prawa przysługującego ubezpieczonej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucając kwestionowanej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie art. 83 powołanej ustawy, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego, przesłanka ustawowa "szczególnych okoliczności" została w tej sprawie ziszczona, bowiem jego żona nie uchylała się od podjęcia pracy zarobkowej, lecz nie pracowała w okresie, kiedy na [...] występowało ogromne bezrobocie. Choroba [...], rozpoznana w 2004 r., w praktyce przekreśliła szanse jego żony na jakiekolwiek zatrudnienie. Nie miała ona zatem wpływu na niespełnienie warunków ustawowych do uzyskania renty. Skarżący podkreślił, iż do wymaganego ustawowego okresu ubezpieczenia, od którego uzależnione jest prawo do renty na ogólnych zasadach, brakuje niewielki okres. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 153 powołanej ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle postanowień art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) ubezpieczonym oraz pozostającym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z powołanego przepisu wynika, że prawo do świadczeń w nim przewidzianych przysługuje wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przez wnioskodawcę wymienionych warunków. Wyjaśnienia wymaga, że wnioskowana renta rodzinna w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym od świadczenia jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Organ był zatem obowiązany, jak słusznie podkreślił, w pierwszej kolejności zbadać spełnienie ww. przesłanek przez zmarłą matkę małoletnich M. i P. L., a następnie przez same dzieci. Wskazać również należy, że świadczenie przyznane w art. 83 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Jest to świadczenie, które może być przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych. Ponadto z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach wynika, iż przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku bierze się pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia ubezpieczonego. Tę kwestię rozstrzygnął już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., uznając, iż blisko dziewięcioletni okres ubezpieczenia A. L. (zważywszy, iż zmarła ona w wieku 34 i na rok przed śmiercią była całkowicie niezdolna do pracy) jest adekwatny do wieku ubezpieczonej. Odmowę przyznania świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS oparł na stwierdzeniu, że przez 5 lat 7 miesięcy i 22 dni przed wydaniem orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy nie został udokumentowany jakikolwiek okres pracy. To nie pozwalało przyjąć, aby w tym okresie matka dzieci nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności. Ponadto, wydane zaocznie orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2008 r. wskazywało na powstanie częściowej niezdolności do pracy od dnia 8 grudnia 2004 r. Jednakże orzeczona częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia, lecz tylko ją ograniczała. Sama zaś trudna sytuacja na rynku pracy na [...] nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy emerytalno -rentowej. Organ, dokonując oceny niespełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności" i w konsekwencji wydając decyzję odmawiającą przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie powiązał swych rozważań z ustalonym stanem faktycznym sprawy. Podane przez wnioskodawcę powody braku wymaganego okresu składkowego w ubezpieczeniu (nasilająca się choroba [...] oraz jedno z najwyższych w kraju bezrobocie strukturalne w latach 2000 - 2005 r.) zostały ocenione oddzielnie, a nie w powiązaniu ze sobą, jako ciąg zdarzeń mających na siebie wzajemny wpływ. W uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku Sąd stwierdził, że: "Gdy zważy się, iż okres całkowitej niezdolności do pracy i poprzedzający go okres częściowej niezdolności do pracy przypada na ostatnie lata życia A. L., decydujące o przyznaniu świadczenia w trybie zwykłym i nadto okres ten pokrywa się z okresem wzmożonego bezrobocia na [...] - nie można zasadnie twierdzić, jak to czyni organ w uzasadnieniu swoich decyzji, o braku usprawiedliwionych szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie dochodzenia świadczenia". Analiza materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach prowadzi do wniosku, że organ nie uwzględnił tego, co wynikało z jego treści. Przede wszystkim należy wskazać, że zabrakło rozważań na temat choroby małżonki wnioskodawcy, jej przebiegu i realnego wpływu na życie codzienne rodziny. Uwagi te również odnoszą się do możliwości zatrudnienia A. L. nie tylko od daty 8 grudnia 2004 r. skierowania jej do przychodni chirurgicznej, od której przyjęto powstanie częściowej niezdolności do pracy. Podjęcie leczenia choroby [...] w zasadzie wyklucza możliwość poszukiwania pracy przez pacjenta. Nie analizowano również przebiegu choroby wymienionej przed datą rozpoznania [...]. W tym przypadku doświadczenie życiowe podpowiada, iż choroba [...] została rozpoznana stosunkowo późno, albowiem jej szybko postępujący rozwój u młodej osoby doprowadził do katastrofalnych w skutkach następstw. Nie można Prezesowi ZUS odmówić racji, iż samo bezrobocie nie stanowi podstawy do ziszczenia ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności". Jednakże w niniejszej sprawie ten element nie występuje samodzielnie. Trzeba dostrzec, iż na datę orzeczonej częściowej niezdolności do pracy A. L. na wymagane 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych brakuje niewiele ponad 9 miesięcy. Lata 2000 - 2004 to okres ogromnego bezrobocia w regionie zamieszkiwanym przez rodzinę wnioskodawcy. Z danych opublikowanych na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wynika, że największe bezrobocie odnotowano na [...] w 2002 r. Bezrobocie w kolejnych latach zaczęło stopniowo spadać, jednakże odczuwalny spadek bezrobocia przypada na połowę 2005 r. Na taki stan rzeczy w pierwszej kolejności miało wpływ aktywizowanie bezrobotnej młodzieży w wieku 18 - 24 lat poprzez wdrożenie programu "Pierwsza Praca". Niewątpliwie A. L. nie należała do tej grupy bezrobotnych, do której w pierwszej kolejności kierowano pomoc w znalezieniu pracy. Natomiast w 2005 r., gdy sytuacja na rynku pracy zaczęła się w sposób odczuwalny poprawiać, wymieniona z obiektywnych przyczyn nie była już zdolna do podjęcia zatrudnienia. Zamieszkiwanie w małej miejscowości, sprawowanie opieki nad małoletnimi dziećmi, wreszcie w końcowym okresie powstanie i rozwój choroby [...], nie czyniły A. L. osobą poszukiwaną na rynku pracy. Wręcz przeciwnie, w tych realiach nie miała ona wpływu na kształtowanie przebiegu własnego ubezpieczenia. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Prezes ZUS dokonując oceny przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku naruszył granice uznania administracyjnego, albowiem zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności. Powoduje to konieczność dokonania wszechstronnej analizy okoliczności sprawy i ponownej oceny przesłanek określonych w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną- z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w związku z art. 152 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.