II SA/Wa 1041/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant referent Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Z. L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z [...] kwietnia 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. U. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725), § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 2 pkt 12, § 18 ust. 1 pkt 1, § 32 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836, z późn. zm.), odmówił zakwalifikowania Z. L. i M. L. do udzielenia pomocy mieszkaniowej (§ 1). Wykonanie uchwały powierzył Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] (§ 2). Określił, że uchwała podlega publikacji w BIP oraz wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że w ramach realizacji prawomocnego wyroku orzekającego eksmisję bez prawa do lokalu socjalnego, w związku z wystąpieniem komornika sądowego dla trzyosobowej rodziny – D., Z. i małoletniego M. L., pozostawiono ich w zajmowanym dotychczas lokalu nr [...] przy ul. [...] jako w pomieszczeniu tymczasowym. Po upływie umowy najmu pomieszczenia tymczasowego zawarto z rodziną umowę najmu socjalnego na czas oznaczony 5 lat. Powyższa umowa wygasła [...] września 2023 r. i od tego momentu lokal jest zajmowany bez tytułu prawnego. Po upływie okresu najmu na czas oznaczony lokalu socjalnego z wnioskiem o pomoc mieszkaniową wystąpił Z. L. wraz z synem, posiadającym zaświadczenie o niepełnosprawności o symbolu [...] (choroby [...]) wnosząc o przedłużenie umowy najmu zajmowanego lokalu na kolejny okres. D. L. zmarła [...] maja 2022 r. W toku postępowania ustalono, że zajmowany lokal składa się z pokoju, kuchni, przedpokoju, łazienki i wc o łącznej powierzchni użytkowej 28,40 m2 , w tym powierzchni mieszkalnej 15,20 m2, co oznacza zwolnienie z kryterium metrażowego w związku z regulacją tytułu prawnego zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 12. Przeprowadzona (wcześniej umówiona telefonicznie) wizja w lokalu nie potwierdziła faktycznego zamieszkiwania syna. W przedmiotowym lokalu brak książek, zeszytów należących do uczącego się dziecka, wnioskodawca wskazał rozkładany fotel, na którym wg. oświadczenia śpi syn, ale nie umiał wskazać pościeli należącej do niego. Ilość okazanych ubrań może świadczyć o tym, że chłopiec odwiedza ojca np. w weekendy, ale nie przebywa w lokalu na stałe. Ponadto z informacji uzyskanych z Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] wynika, że w lokalu pod adresem Al. [...] zamieszkują i są oczynszowane dwie osoby (najemca G. P. teściowa wnioskodawcy i jej wnuk M. L., który jest tu zameldowany na pobyt stały od 2009 r.). Z. L. utrzymuje się z prac dorywczych oraz świadczeń (500+, rodzinne, pielęgnacyjne). Średnie miesięczne dochody dwuosobowego gospodarstwa domowego za okres 12 miesięcy (od [...] września 2022 r. do [...] sierpnia 2023 r.) wyniosły [...] zł., wskaźnik 25% uprawniający do najmu socjalnego lokalu wynoszący 2.759,40 zł. nie został przekroczony. Na koncie czynszowym lokalu brak zaległości, opłaty za lokal wnoszone są regularnie i w pełnej wysokości. W związku z powyższym organ uznał, że ze względu na niepotwierdzenie faktu zamieszkiwania na stałe syna w przedmiotowym lokalu, wniosek został negatywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową i z tej przyczyny Z. L. i M. L. nie zostali zakwalifikowani do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Pismem z 31 maja 2024 r. Z. L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] uznając ją za krzywdzącą i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 735); zwanej dalej K.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającego na tym, że ich nie przesłuchano. Zarząd Dzielnicy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podnosząc, że kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie w niej zawarte jest prawidłowe. Pismem z 24 października 2024 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu podtrzymał i uzupełnił skargę oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały zarzucając naruszenie: 1. art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę całokształtu zebranego materiału dowodowego i uznanie, że małoletni M. L. nie zamieszkuje z ojcem; 2. art. 92 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 2809, z późn. zm.); zwanej dalej K.r.o. w zw. z art. 26 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. z 2024 r., poz. 1061, z późn. zm.); zwanej dalej K.c., poprzez pominięcie przepisów, które wskazują na miejsce zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską, 3. art. 7 K.p.a. oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego pomimo nieposiadania przez organ wszystkich niezbędnych dowodów na wyciągnięcie wniosku, że małoletni M. L. nie zamieszkuje z ojcem, 4. art. 8 § 2 K.p.a. poprzez odmowę udzielenia pomocy mieszkaniowej skarżącemu, pomimo, że wcześniej w podobnym stanie faktycznym została podjęta uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących zawarciu umowy najmu rodziny skarżącego, 5. § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, poprzez brak uzasadnienia uchwały w zakresie przesłanek związanych z odmową pomocy mieszkaniowej. Pełnomocnik wskazał, że adres zameldowania jest odmiennym pojęciem od adresu i miejsca zamieszkania, a samo zameldowanie nie przesądza o miejscu zamieszkania zwłaszcza jak to jest osoba niepełnoletnia pozostająca pod pieczą rodzica, czego nie zauważył organ w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Zaznaczył, że z protokołu, jak i oświadczenia podpisanego przez skarżącego pod rygorem odpowiedzialności karnej wynika, że małoletni mieszka wraz Z. L., a podczas wizji lokalu znajdowały się ubrania małoletniego, który ponadto miał miejsce do spania, biurko przy którym mógł się uczyć. Natomiast wyjaśniono, iż brak książek szkolnych wynikał z faktu, iż nie zawsze były one przynoszone do domu ze szkoły. Organ w toku prowadzonego postępowania poprzestał na jednej wizji lokalu, która odbyła się [...] lutego 2024 r. o godzinie [...], a więc w czasie, w którym zwyczajowo dzieci przebywają w szkole i się uczą, zatem brak książek związanych z nauką również mógł być spowodowany przebywaniem małoletniego na zajęciach szkolnych. Nic nie stało na przeszkodzie, by organ dokonał wizji w godzinach późniejszych w celu weryfikacji dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, albo też uzupełnić materiał dowodowy o przesłuchanie w charakterze świadka małoletniego na mocy art. 77 § 3 K.p.a. w zw. z art. 82 K.p.a., albo inne osoby, które mógłby dostarczyć niezbędnych informacji w tym zakresie np. P. K.. Ponadto protokół "rozpatrzenia wniosku o pomoc mieszkaniową zgodnie z uchwałą nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r." zawiera dwa stwierdzenia - spełnia warunki formalnoprawne oraz nie spełnia warunków formalnoprawnych (...). W konsekwencji przed wydaniem uchwały należałoby również wyjaśnić przedmiotową sprzeczność występującą w protokole. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sprawa była rozpatrywana w oparciu o § 18 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. Nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, zgodnie z którym poza przypadkami wskazanymi w § 4, pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która była najemcą zajmowanego lokalu i nieprzerwanie zamieszkuje w lokalu Miasta, gdy upłynął okres na jaki zawarta była umowa z wyłączeniem umów związanych ze stosunkiem pracy z zastrzeżeniem pkt 5. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w postępowaniu poprzedzającym udzielenie pomocy mieszkaniowej z zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 172 z późn. zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Powołany przepis stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl § 32 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. Nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej: 1) ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzoną bezpośrednio w miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy z zastrzeżeniem ust. 9 i 10 i 11; 2) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy; 3) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela; 4) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt 1 umożliwiającego zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie; 5) rozporządzenie w okresie ostatnich 7 lat przed dniem złożenia wniosku, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, nieruchomością lub spółdzielczym prawem, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1,które pozwoliłyby na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, w tym fakt dokonania przez te osoby zamiany tych tytułów prawnych na lokal kwalifikujący do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu; 6) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Wynikający z § 32 ust. 1 ww. uchwały obowiązek poddania wnikliwej analizie wymienionych w tym przepisie okoliczności pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Tych zasad w niniejszej sprawie nie respektowano. W ocenie Sądu, organ podejmując rozstrzygnięcie o odmowie zakwalifikowania skarżącego wraz z synem do udzielenia pomocy mieszkaniowej nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie poczynił istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 32 ww. uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Taki stan rzeczy potwierdzają przedstawione Sądowi akta przedmiotowej sprawy, które nie zawierają przekonującej dokumentacji, dotyczącej faktów, do których odwołuje się organ zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jak i w odpowiedzi na skargę. Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia standardów obowiązujących w państwie prawa. Tym samym organ naraził się na słuszny zarzut dokonania dowolnej, a nie swobodnej, oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W szczególności za dowolne uznać należy ustalenie organu, że w przedmiotowej sprawie brak było wspólnego zamieszkiwania skarżącego wraz z synem. Jak wynika z akt sprawy, skarżący będąc świadom odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdziwych danych w oświadczeniu z [...] lutego 2024 r. (k. – 352 akt administracyjnych) oraz wniosku o pomoc mieszkaniową z [...] września 2023 r. (k. 298 – 306 akt administracyjnych) podał, iż wraz z małoletnim synem zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Przeprowadzona w dniu [...] lutego 2024 r. wizja w przedmiotowym lokalu nie wykazała, aby twierdzenia skarżącego były niezgodne z prawdą. W załączniku do protokołu z wizji lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] zawarto ocenę: "Trudno jednoznacznie stwierdzić czy syn przebywa w przedmiotowym lokalu codziennie" (k. 349 – akt administracyjnych). Oznacza to, że zdaniem Komisji powstały wątpliwości co do wspólnego zamieszkiwania w tym lokalu skarżącego z synem. Przedmiotowe wątpliwości nie zostały jednak rozwiane poprzez dokonanie szczegółowych ustaleń, lecz zinterpretowane na niekorzyść strony. Wprawdzie z pisma Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z [...] października 2023 r. wynika, iż M. L. został zgłoszony przez swoją babcię G. P., najemcę lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy Al. [...] w [...], do opłat za ten lokal (k. – 331 akt administracyjnych), lecz nie jest to dowód świadczący o faktycznym zamieszkiwaniu syna skarżącego w tymże lokalu. Organ nie ustalił więc, w oparciu o dostępne środki dowodowe, czy M. L. zamieszkuje z ojcem na stale pod adresem [...] w [...], czy przebywa tam sporadycznie odwiedzając ojca, np. weekendy. Dokumenty aktowe nie udzielają obiektywnej odpowiedzi na to pytanie. Organ nie usunął więc powstałych wątpliwości, a wręcz zinterpretował je na niekorzyść strony wnioskującej o pomoc mieszkaniową. Nie wyjaśnił bezsprzecznie z kim konkretnie i pod jak adresem na stałe zamieszkuje M. L.. Nie skorzystał choćby z możliwości zwrócenia się właściwego ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii na temat sytuacji osobistej i rodzinnej wnioskodawcy lub osoby zgłoszonej przez niego do wspólnego zamieszkiwania (§ 32 ust. 2 powołanej uchwały z dnia5 grudnia 2019 r.). Ma to zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącego i jego syna o pomoc mieszkaniową. Odmowa wydania pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia na podstawie § 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 8 powołanej uchwały z 8 grudnia 2019 r. wymaga wykazania, że wnioskodawca potwierdził nieprawdę w złożonych oświadczeniach i dokumentach, bądź uzyskania w toku analizy wymogów określonych w ust. 1 dodatkowych informacji wskazujących na konieczność wydania rozstrzygnięcia odmownego. Jednoznacznych dowodów na poparcie tezy organu nie przedstawiono, co oznacza, iż zaskarżona uchwała został podjęta co najmniej przedwcześnie, bez ustalenia w sposób wymagany stanu faktycznego sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę dokonaną wyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy skarżący spełnia przesłanki do zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej z mieszkaniowego zasobu m.st Warszawy. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).