II SA/Wa 1046/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] odmówił przyznania J. S. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ nadmienił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2018 r., sygnatura akt II SA/Wa 995/18, uchylił decyzję Prezesa ZUS z [...] maja 2018 r. znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie nadmienił, że podejmując decyzję organ nie wziął pod uwagę i nie rozważył, czy stwierdzona przez Komisję Lekarską ZUS częściowa niezdolność do pracy, nie stanowi w przypadku strony szczególnej okoliczności. Organ nie wskazał w decyzjach stwierdzonej przez Komisję Lekarską ZUS daty powstania u skarżącego częściowej niezdolności do pracy. Jednak ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. wynika jednoznacznie, że przed orzeczoną całkowitą niezdolnością do pracy, tj. przed [...] sierpnia 2016 r., istniała u skarżącego częściowa niezdolność do pracy na dzień [...] maja 2012 r. WSA w Warszawie podkreślił, iż organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że nie zaistniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia skarżącego lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiły kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Jednakże organ nie rozważył, czy w stanie faktycznym sprawy częściowa niezdolność do pracy istniejąca od [...] maja 2012 r. nie wykluczała możliwości podjęcia przez skarżącego pracy i czy wystąpienie schorzenia, które było tego przyczyną nie może być uznane w tym przypadku za szczególną okoliczność. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący przedstawił informacje o tym, jakie schorzenie uznane zostało za przyczynę stwierdzenia częściowej niezdolności do pracy na dzień [...] maja 2012 r. Skarżący powoływał się na wskaźnik bezrobocia istniejący przed tą datą. Organ okoliczności tych nie rozważył. Także orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] lutego 2018 r., które nie jest wprawdzie dla organu wiążące, wskazuje, że niepełnosprawność istnieje u skarżącego od [...] maja 2012 r. Ponadto WSA w Warszawie w wyroku sygn. akt II SA/Wa 995/18 nadmienił, że organ ponownie rozpatrując sprawę rozważy, czy skarżący przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, jako osoba częściowo niezdolna do pracy, był w stanie podjąć pracę i wypracować świadczenie w trybie zwykłym. Organ weźmie pod uwagę sytuację zdrowotną i działania lecznicze, którym skarżący był poddawany, opisane przez stronę we wniosku o przyznanie świadczenia i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także stopień bezrobocia, na co także powoływał się wnioskodawca. Organ rozważy, czy częściowa niezdolność do pracy w przypadku skarżącego stanowi okoliczność szczególną, o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Stan zdrowia ze względu na rodzaj schorzenia może stanowić obiektywną i niezależną od woli wnioskodawcy okoliczność, która stanowiła przeszkodę w wypracowaniu świadczenia ustawowego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w treści decyzji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił wszystkie wymienione w nim warunki. Prezes ZUS zaznaczył, że po wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których strona nie nabyła uprawnień do świadczenia. Wnioskodawca nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu.  Z akt sprawy wynika, że do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy w wieku 57 lat życia, strona udokumentowała 15 lat, 4 miesiące, 19 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Natomiast w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – strona udowodniła jedynie 2 miesiące i 4 dni tych okresów. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. W okresach od [...] listopada 1992 r. do [...] czerwca 1994 r., od [...] listopada 1994 r. do [...] lutego 1996 r., od [...] kwietnia 1999 r. do [...] lipca 2001 r., od [...] września 2001 r. do [...] lipca 2005 r., od [...] stycznia 2006 r. do [...] sierpnia 2010 r., od [...] lutego 2011 r. do [...] sierpnia 2016 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżący nie wykonywał pracy ani innej działalności potwierdzonej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Przeprowadzona analiza akt sprawy nie wskazuje, aby w wykazanych przerwach skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Całkowita niezdolność do pracy, która uniemożliwiała kontynuowanie zatrudnienia została ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] czerwca 2017 r. dopiero od [...] sierpnia 2016 r. Ponadto przerwy w ubezpieczeniu w latach 1992-1994, 1994-1996, 1999-2001, 2001-2005, 2006-2010 oraz 2011-2012 miały miejsce, gdy wobec skarżącego nie była orzeczona jakakolwiek niezdolność do pracy. Problemy zdrowotne i orzeczona od [...] maja 2012 r. do [...] sierpnia 2016 r. częściowa niezdolność do pracy jedynie mogły ograniczać w tym czasie, ale nie uniemożliwiały podjęcie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Jednocześnie na podstawie danych zamieszczonych na stronie internetowej GUS ustalono, że stopa bezrobocia w latach 2000-2016 r. w T. była niższa niż przeciętna stopa bezrobocia w Polsce. Trudno zatem uznać, że okolicznością szczególną, która spowodowała brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym było bezrobocie w miejscu zamieszkania. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. Nadmienił, że organ nie wziął pod uwagę, iż skarżący w 2012 r. przeszedł zawał serca oraz miał poważną operację serca. Nie był zatem w stanie podjąć pracy, ponieważ niewydolność serca postępowała. Podkreślił, że łącznie przebył pięć zawałów serca, a obecnie cały czas korzysta z koncentratora tlenu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe (ewentualne) postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarówno organ administracji, jak i Sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i Sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania Sądu co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy zapadł już w dniu 8 listopada 2018 r. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie o sygn. akt II SA/WA 995/18, mocą którego uchylona została zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2018 r. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, iż organ w ogóle nie rozważył, czy częściowa niezdolność do pracy skarżącego istniejąca od [...] maja 2012 r. nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia i czy wystąpienie schorzenia, które było tego przyczyną, nie może być uznane w tym przypadku za szczególną okoliczność. Sąd podkreślił także, iż organ nie odniósł się do kwestii bezrobocia, szczególnie w zakresie wskaźnika bezrobocia występującego przed dniem powstania u skarżącego częściowej niezdolności do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał też, aby Prezes ZUS przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rozważył, czy skarżący przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, był w stanie podjąć pracę i wypracować świadczenie w trybie zwykłym. Organ winien był przy tym wziąć pod uwagę sytuację zdrowotną i działanie lecznicze, którym skarżący był poddawany a także stopień bezrobocia, na które to okoliczności powoływał się wnioskodawca. Sąd stwierdził też, że Prezes ZUS jest zobligowany rozważyć, czy częściowa niezdolność do pracy w przypadku skarżącego stanowi okoliczność szczególną, o której można w art. 83 ustawy emerytalnej. W ocenie Sądu Prezes ZUS nie wykonał w sposób prawidłowy powyższych zaleceń i wskazówek. Organ nie rozważył bowiem w sposób należyty, czy występująca w okresie od [...] maja 2012 r. do [...] sierpnia 2016 r. częściowa niezdolność do pracy i towarzyszące chorobie zabiegi lecznicze faktycznie uniemożliwiały skarżącemu podjęcie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalno-rentowym. Za prawidłowe rozważenie tej kwestii nie może być bowiem uznane lakoniczne stwierdzenie organu, iż problemy zdrowotne i orzeczona częściowa niezdolność do pracy jedynie mogły ograniczać w okresie od [...] maja 2012 r. do [...] sierpnia 2016 r., ale nie uniemożliwiały podjęcie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalno-rentowymi. Organ nie odniósł się do konkretnego schorzenia, na które cierpi skarżący (przewlekła choroba niedokrwienna serca), ani też do związanych z tym schorzeniem odbytych hospitalizacji i zabiegów leczniczych, do czego był zobowiązany. Podjęta dopiero w odpowiedzi na skargę próba szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia nie może konwalidować opisanych wad decyzji, gdyż odpowiedź na skargę jest jedynie pismem procesowym organu. Warto też zwrócić uwagę, iż to dopiero w odpowiedzi na skargę pojawiły się argumenty, których brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące kwestii podejmowania w latach 2002-2012 przez skarżącego prac w oparciu o umowy cywilnoprawne. Podobnie należy ocenić zawartą w odpowiedzi na skargę argumentację dotyczącą kwestii aktywnego poszukiwania przez skarżącego pracy i związanego z tym ciężaru dowodu spoczywającego na wnioskodawcy. Jeżeli Prezes ZUS zamierzał powyższą argumentację uwzględnić przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, to winien dać temu wyraz w jej uzasadnieniu. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien zastosować się w sposób prawidłowy do wskazówek zawartych w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach WSA w Warszawie. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.