II SA/Wa 106/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Góraj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2013 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P., decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: K.p.a., oraz art. 13 ust. 6, art. 47 ust. 2 w zw. z art. 58a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t. j. Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367), po rozpatrzeniu wniosku Z. M. z dnia [...] sierpnia 2012 r. o wypłatę odprawy mieszkaniowej, orzekł o umorzeniu - jako bezprzedmiotowego - postępowania w sprawie wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Pismem z dnia [...] października 2012 r. Z. M. wniósł do Prezesa WAM odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] października 2012 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t. j. Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji Prezes WAM wyjaśnił, że Z. M. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P. na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. Wymieniony z dniem [...] kwietnia 1997 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. W dniu [...] sierpnia 2012 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. wpłynął wniosek Z. M. o wypłatę odprawy mieszkaniowej w trybie art. 58a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. decyzją z dnia [...] października 2012 r. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, podnosząc m.in., że przedmiotowa sprawa powinna być rozpatrywana na podstawie przepisów o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu od 01 lipca 2010 r., z uwagi na złożony w tym przedmiocie wniosek po tej dacie. Organ odwoławczy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podniósł, że zgodnie z przepisem art. 58a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 z późn. zm.), w przypadku gdy sprzedaż lokalu mieszkalnego nie jest możliwa ze względu na nieuregulowany stan prawny związanej z nim nieruchomości gruntowej lub inne ciążące na tym lokalu wady prawne, a przeszkody te nie zostały usunięte do dnia 01 stycznia 2007 r., to osoba uprawniona do zakupu tego lokalu uzyskuje z tym dniem uprawnienia do odprawy mieszkaniowej. Prezes WAM wskazał, że ww. przepis wskazuje, że dzień 01 lipca 2007 r. jest dniem nabycia uprawnienia do odprawy mieszkaniowej w sytuacji spełnienia wymogów wskazanych w tym przepisie. Wobec powyższego, złożony w tym przedmiocie wniosek jest niejako jedynie środkiem prawnym służącym realizacji nabytego już prawa. Uzasadnia to stosowanie w odnośnym zakresie przepisów ustawy obowiązujących w tej dacie. Za taką wykładnią przemawia również wyrażona w art. 3 Kodeksu cywilnego reguła lex retro non agit, w myśl której skutki zdarzeń prawnych, jakie miały miejsce pod rządem dawnej ustawy, określa się według dawnej ustawy. Ustawa dawna jest przy tym wyłącznie miarodajna do kwalifikacji zdarzeń prawnych dotyczących stosunków prawnych zakończonych pod jej rządami. Organ II instancji zauważył, że mimo, iż wprowadzona z dniem 01 lipca 2010 r. odprawa mieszkaniowa, nazwą odpowiada świadczeniu, o którym mowa w przepisach ustawy o zakwaterowaniu (...) w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., niemniej treść tego prawa została ukształtowana inaczej. Wobec powyższego, nie można uznać, iż są to tożsame prawa podmiotowe. Tym samym wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej, w warunkach nabycia tego prawa na podstawie przepisów obowiązujących do 30 czerwca 2010 r. złożony po dacie 01 lipca 2010 r., nie może być rozpatrywany jako czynność prawna wszczynająca realizację prawa do odprawy mieszkaniowej w myśl znowelizowanych przepisów, jako prawa "nienabytego". Powyższe znajduje również uzasadnienie w treści przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 143), zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Uwzględniając fakt, że wyżej cytowany przepis art. 58a ustawy o zakwaterowaniu (...) jednoznacznie wskazuje datę 01 stycznia 2007 r. jako dzień nabycia prawa do odprawy mieszkaniowej w tym trybie, posiadanie prawa do wypłaty odprawy mieszkaniowej należy rozpatrywać na podstawie obowiązujących w tej dacie przepisów prawnych. W świetle obowiązującego wówczas przepisu art. 47 ust. 2 ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy, nie zaś decyzji administracyjnej. Prezes WAM, powołując się na wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt III SA 2225/2001, w treści którego podniesiono, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, uznał, że wskazane wyżej przepisy ustawy o zakwaterowaniu (...) w brzmieniu obowiązującym w dacie 01 stycznia 2007 r. nie przewidywały załatwienia sprawy wypłaty odprawy mieszkaniowej na podstawie decyzji administracyjnej. Z tych względów wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie jest bezprzedmiotowe. Prezes WAM podniósł, iż w związku z tym, że żądanie strony nie dotyczyło sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez wydanie decyzji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe powinno ulec umorzeniu. Pismem z dnia 19 grudnia 2012 r. Z. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa WAM z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, a w konsekwencji uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w celu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie decyzji o wypłatę odprawy mieszkaniowej, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: przepisów art. 58a, art. 47 ust. 2 poprzez ich błędną wykładnię, art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę z dnia 01 lipca 2010 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie; art. 61 § 3 K.p.a., art. 104 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., przez co umorzono postępowanie, jako bezprzedmiotowe, zamiast wydać decyzję merytoryczną w sprawie odprawy mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy postępowanie w sprawie żądania wypłaty odprawy mieszkaniowej jest bezprzedmiotowe, w realiach faktycznych i prawnych sprawy. Istnienia tej bezprzedmiotowości organ upatrywał w tym, że zgodnie z treścią art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 28, poz. 143), sporna odprawa wypłacana była na podstawie umowy cywilnoprawnej, przez co niniejsza sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Analizując problematykę sprawy należało przede wszystkim rozgraniczyć dwie kwestie: wypłaty świadczenia i posiadania uprawnienia do świadczenia. Wypłata świadczenia jest bowiem możliwa jedynie w sytuacji, gdy danej osobie przysługuje uprawnienie do tej odprawy. Ustalenia w tym zakresie rzutują bowiem na zasadność żądania wypłaty świadczenia. Przechodząc do wyjaśnienia tego, czy stronie przysługuje prawo do spornego świadczenia organ powinien więc przede wszystkim ustalić, w oparciu o jakie przepisy (w brzmieniu aktualnym na jakie daty) będzie badał materię istnienia tego uprawnienia. W pierwszej kolejności organ winien więc ustalić, w jakiej dacie zostało wszczęte niniejsze postępowanie administracyjne. Data ta ma bowiem z reguły decydujący wpływ na dobór odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących materię objętą wnioskiem. Co do zasady bowiem, organ rozstrzyga sprawę w oparciu o aktualnie obowiązujący stan prawny, chyba że co innego wynika z przepisów intertemporalnych, regulujących kwestię wejścia w życie ustawy prawno-materialnej. Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. W realiach niniejszej sprawy, okolicznością niesporną jest fakt, że wniosek strony o wypłatę odprawy mieszkaniowej wpłynął do organu w dniu 29 sierpnia 2012 r. Data ta stanowi więc moment wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zasadność żądania strony winna więc być oceniana według stanu prawnego, istniejącego na tę chwilę. Wbrew stanowisku organu, za stosowaniem wcześniejszych regulacji prawnych nie przemawiają przepisy ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 28, poz. 143). Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 ww. aktu prawnego, do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Jak już zaś zostało to ustalone, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte pod rządami omawianej ustawy w brzmieniu już zmienionym. Stąd, do tego postępowania zastosowanie mogły znaleźć wyłącznie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu (...). Powyższe stanowisko znajduje także oparcie w poglądzie judykatury, którego wyrazem jest m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., wydany w sprawie o sygnaturze akt I OSK 2427/11. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że: "w przypadku zmiany przepisów prawa w kierunku bardziej restrykcyjnym, jeśli ustawodawca inaczej nie postanowił, obowiązuje zasada tempus regit actum. W związku z tym tylko w przypadku, gdy zmiana prawa niesie ze sobą niekorzystne skutki dla obywatela, należy oceniać zdarzenie prawne według stanu obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce. W przeciwnym wypadku mogłoby bowiem dojść do naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i wartości demokratycznego państwa prawnego". W świetle powyższego, jeszcze raz należy podkreślić, że regułą jest rozstrzyganie spraw w oparciu o prawo obowiązujące w chwili orzekania. Z odstępstwa od tej generalnej zasady można skorzystać tylko wtedy, gdy dawne przepisy były dla strony względniejsze. W realiach niniejszej sprawy nie sposób więc uznać, że zachodzą przesłanki uprawniające, a wręcz zmuszające organ do stosowania dawnych regulacji. Unormowania ustawowe obowiązujące przed zmianą ustawy o zakwaterowaniu (...) dokonaną ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. oraz po tej zmianie, a dotyczące materii odpraw mieszkaniowych, należy traktować jako podobne w skutkach, jeżeli chodzi o korzyści dla strony. Ustawa w nowym brzmieniu nie może więc być skutecznie traktowana, jako niosąca negatywne skutki dla strony, w porównaniu z regulacjami wcześniej obowiązującymi. Brak jest więc podstaw ku temu, aby rozstrzygać zasadność wniosku strony w oparciu o przepisy nieaktualne już w dniu orzekania. Pogląd zbieżny z powyższym zaprezentował też Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 05 października 2012 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 229/12, stwierdzając że: "Stanowisko to, że w stosunku do P. R. żołnierza zwolnionego z zawodowej służby wojskowej w dniu 27 grudnia 2009 r., który w dniu 02 sierpnia 2010 r. złożył wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej należy stosować przepisy w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. i w związku z tym sprawa taka podlega załatwieniu w drodze umowy zawartej pomiędzy dyrektorem oddziału regionalnego WAM a osobą uprawnioną, jest w świetle przepisów wadliwe. W niniejszej sprawie zastosowanie miała zmiana ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, dokonana ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 143), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2010 r. Przepis art. 23 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., przewidywał wypłatę odprawy mieszkaniowej na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną zwalniającą kwaterę, w przypadku jej zajmowania. Zmiana przepisu, wprowadzona nowelą z dnia 22 stycznia 2010 r., polegała na tym, iż w myśl znowelizowanego art. 47 ust. 2 dyrektor oddziału regionalnego został upoważniony do wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. W ustawie nowelizującej w art. 18 ust. 1 zawarto normę intertemporalną, w myśl której do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu dotychczasowym. Jest niewątpliwe, iż w tej sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej został złożony wniosek w dniu 02 sierpnia 2010 r. Zatem postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte pod rządami przepisów znowelizowanych ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. i podlegało załatwieniu w drodze wydania decyzji przez właściwego dyrektora oddziału rejonowego Agencji. Porównanie przepisów art. 47 ust. 2 w brzmieniu przed nowelizacją, jak i wg jego treści po nowelizacji wskazuje, że w każdym przypadku postępowanie inicjuje wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie. Skoro tak – to jeśli pod rządami przepisów dotychczasowych P. R. nie złożył wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej – to sprawa jego podlegała rozpatrzeniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i załatwieniu w drodze wydania decyzji. Uznanie przez organ odwoławczy, jak również Sąd pierwszej instancji, że postępowanie z wniosku P. R., jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu, nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy." (patrz również wyrok NSA w sprawie I OSK 372/12). Kolejną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było to, czy w sprawie zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku strony. Wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej może bowiem być uwzględniony tylko w sytuacji, gdy strona nabyła sporne uprawnienie. Organ winien więc poczynić ustalenia w tym zakresie, a następnie, stosownie do wyniku tych ustaleń, ocenić zasadność wniosku. W świetle powyższego, brak jest więc przesłanek umożliwiających uznanie, że postępowanie w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej stało się bezprzedmiotowe. Cały czas istnieje bowiem przedmiot niniejszej sprawy, tj. żądanie wypłaty odprawy mieszkaniowej. Kwestia zasadności takiego żądania wymaga więc merytorycznego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do tego, aby ocenić zasadność wniosku, uwzględniając ocenę prawną, zaprezentowaną przez tutejszy Sąd w niniejszym uzasadnieniu. ----------------------- 9