II SA/Wa 1064/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w zw. z art. 219 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia S. L., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie służby w latach 1994 – 2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 19 maja 2009 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 21 czerwca 2009 r., S. L. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o wydanie zaświadczenia, uprawniającego do podwyższenia emerytury, za okres od 1994 r., tj. od chwili rozpoczęcia służby w Wydziale [...] do dnia zwolnienia z Policji. Jako podstawę swojego żądania wskazał § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Komendant Główny Policji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w trybie art. 218 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. odmówił S. L. wydania zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie służby w latach 1994 – 2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W zażaleniu na powyższe postanowienie S. L. zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. W obszernym uzasadnieniu zażalenia opisał przebieg swojej służby oraz odbyte szkolenia zawodowe. Wskazał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak również okoliczności jego wydania nie spełniają zasad postępowania administracyjnego i są sprzeczne z interesem społecznym oraz uzasadnionym interesem strony. Stwierdził, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie dokonał analizy wszystkich będących w posiadaniu Policji zbiorów danych. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wydanie zaświadczenia o treści żądanej, a ponadto o ukaranie osób winnych nieprawidłowości, które wymienił w zażaleniu. Dodatkowo zażądał poinformowania o przysługujących uprawnieniach dotyczących "naprawy" wyrządzonych mu szkód. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w zw. z art. 219 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2009 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł S. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1181/10 uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Skarżący S. L. ubiegał się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w latach 1994 – 2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, o których mowa w § 2 pkt 2 oraz w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Wydawanie zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 217 do art. 220 k.p.a. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego. Do postępowania tego mają zatem zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej. Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy skarżący postawił w zażaleniu zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, poprzez niedokonanie analizy wszystkich będących w posiadaniu Policji zbiorów danych oraz kwestionując czynności podjęte w ramach postępowania wyjaśniającego, obowiązkiem organu odwoławczego było ustosunkowanie się do tych zarzutów. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił jednak, czy badaniu w toku tego postępowania poddano dokumentację dotyczącą wszystkich komórek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę w latach 1994 – 2008. Opisane wyżej zaniechanie wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, świadczy o naruszeniu w toku postępowania zażaleniowego podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 k.p.a.). Ponadto brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlaczego organ pominął stanowisko skarżącego wyrażone w zażaleniu powoduje, że uzasadnienie to nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Niewyjaśnienie przez organ wskazanych wyżej okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W wytycznych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, dotyczących nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, a w uzasadnieniu postanowienia nakazał wyjaśnić szczegółowo na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał postanowienie z dnia [...] marca 2011 r., w którym utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu Minister podkreślił, że uwzględnił treść wyroku WSA w Warszawie, wydanego w sprawie i uznał, że postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w sprawie, odpowiadało wymogom prawa. Organ odniósł się w uzasadnieniu do poszczególnych zarzutów, wyrażonych w zażaleniu oraz w skardze S. L. Ustalenia, dokonane w sprawie, uznał za prawidłowe. Podkreślił, że żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może wiązać się z potrzebą aktualizacji lub stworzenia posiadanych danych. Organ, prowadząc postępowanie, zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację, związaną z przedmiotowym zagadnieniem, zaś brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia żądania strony został jednoznacznie potwierdzony. Zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji Minister uznał za prawidłowe. Skargę do tutejszego Sądu wniósł S. L. Wydanemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35, art. 36, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 76 § 1 i 2, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 81, art. 83 § 3, art. 86, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 3, art. 136, art. 138 § 2, art. 156 § 1, art. 157 § 1, 2 i 3, art. 218 § 2 w zw. z art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a., - § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w zw. z ww. art. k.p.a., - decyzji nr 86/95 KGP z dnia 7 lipca 1995 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego programu szkolenia i doskonalenia zawodowego etatowych pododdziałów antyterrorystycznych Policji, - zarządzenia nr 1041 KGP z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz w miarę możliwości poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] września 2009 r. Komendanta Głównego Policji, spowodowanie wydania przez KGP nowego zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1994 – 2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi S. L. powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym Sąd ten zwrócił organowi uwagę na fakty, które nie zostały przez organ wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 217 k.p.a. i wydawanie zaświadczeń według własnego uznania. Skarżący przedstawił też obszernie przebieg swojej służby w Policji oraz udział w szkoleniach zawodowych, sprawnościowych i bojowych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ ponownie podkreślił, iż właściwe organy przeprowadziły w niniejszej sprawie wnikliwe i szczegółowe postępowanie zmierzające do ustalenia ewentualnych uprawnień skarżącego, uzasadniających podwyższenie emerytury z uwagi na przesłanki z § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. i nie znalazły podstaw do wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony. W skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o uwzględnienie w sprawie wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1845/10, albowiem w wyroku tym NSA dokonał oceny właściwości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organu I instancji w sprawach, w których w I instancji orzeka Komendant Główny Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie rozważenia wymagał zarzut wydania zaskarżonego postanowienia przez organ do tego niewłaściwy, na co uwagę zwrócił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, będący tym właśnie organem, na którego rozstrzygnięcie została wniesiona skarga. Mając to na uwadze Sąd wziął pod uwagę, iż w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1845/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania środka zaskarżenia od decyzji Komendanta Głównego Policji wydanej w I instancji przez tegoż Komendanta, jest Komendant Główny Policji na zasadzie art. 127 § 3 k.p.a. Również w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 273/10 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że analiza art. 32 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że jedynie w trzech wypadkach, wskazanych przez ustawę, przewidziano nadzór procesowy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Te przypadki odnoszą się do mianowania, przeniesienia i zwolnienia ze służby tych funkcjonariuszy, w stosunku do których decyzje podjął Komendant Główny Policji. Następstwem naruszenie przepisów o właściwości funkcjonalnej jest nieważność decyzji, wydanej przez organ nieuprawniony. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cytowanego wyroku stwierdził, że stosownie do treści art. 32 ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych (ust. 1). Od decyzji tych organów policjantowi przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). Natomiast gdy ww. decyzję ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, od decyzji takiej służy odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (ust. 3). Analiza art. 32 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że jedynie w trzech przypadkach wskazanych przez ustawę przewidziano nadzór procesowy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Te przypadki odnoszą się do mianowania, przeniesienia i zwolnienia ze służby tych funkcjonariuszy, w stosunku do których decyzję podjął Komendant Główny Policji. W związku z powyższym NSA uznał, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych przez Komendanta Głównego Policji tylko w tych sprawach. Oznacza to, że w sytuacji, gdy Komendant Główny Policji wyda inne decyzje niż dotyczące mianowania, przeniesienia czy zwolnienia, to od tego rodzaju decyzji nie będzie przysługiwało odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji. A contrario zatem z zaprezentowanych orzeczeń NSA wynika właściwość Komendanta Głównego Policji do rozpoznania środka zaskarżenia od postanowienia, którym Komendant Główny Policji rozstrzygnął sprawy funkcjonariuszy, niedotyczące ich mianowania, przeniesienia ani zwolnienia ze służby. Takie właśnie postanowienie jest przedmiotem kontroli Sądu, orzekającego w sprawie niniejszej. Zdaniem Sądu, orzekającego w sprawie, stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1845/10 oraz w wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 273/10, musi zostać wzięte pod uwagę podczas rozpoznawania skargi S. L. od postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. Minister zajął w tej kwestii takie samo stanowisko, wnosząc do Sądu pismo z dnia 25 lipca 2011 r. W konsekwencji należało uznać, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie był właściwy do rozpoznania środka zaskarżenia od postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2009 r., a zatem postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. dotknięte jest nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1) k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Zastosowanie przez Sąd, orzekający w sprawie niniejszej, powyżej wskazanego przepisu, nie zwalnia organu właściwego do rozpoznania środka zaskarżenia od postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2009 r., od uwzględnienia wytycznych, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r. (II SA/Wa 1181/10).