II SA/Wa 1072/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. G. - Sołtysa Sołectwa L. Gmina P. i K. C. - Radnego Rady Miejskiej w P. na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze p o s t a n a w i a: - odrzucić skargę - Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Państwowa Komisja Wyborcza (dalej także: "PKW"), działając na podstawie art. 420 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 754 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez sołtysa sołectwa L. (gmina P.) oraz radnego Rady Miejskiej w P. od postanowienia Komisarza Wyborczego w B. I z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w sprawie rozstrzygnięcia skarg siedemnastu Mieszkańców Gminy P., uprawnionych do wyboru Rady Miejskiej w P., na ustalenia dotyczące okręgów wyborczych i obwodów do głosowania - postanowiła pozostawić odwołanie bez rozpoznania. W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. D. G., działając jako Sołtys Sołectwa L. w Gminie P. oraz K. C., działając jako Radny Rady Miejskiej w P. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], pozostawiającą odwołanie skarżących bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Państwowa Komisja Wyborcza wniosła o jej odrzucenie ze względu na wniesienie jej przez podmiot nieuprawniony, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, że skarga została wniesiona przez dwóch mieszkańców gminy P. (sołtysa Sołectwa L. i radnego Rady Miejskiej w P.). Tymczasem, jak zauważyła Państwowa Komisja Wyborcza, w świetle art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego, podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są: grupa co najmniej 15 mieszkańców gminy P. oraz Rada Miejska w P. PKW podniosła jednocześnie, iż stanowisko powyższe podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1787/18, dotyczącym analogicznej kwestii, tj. wniesienia do Sądu skargi na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej przez nieuprawniony podmiot, w którym to orzeczeniu NSA wyraźnie wskazał, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę PKW do sądu administracyjnego przysługuje wyłącznie wyborcom, w liczbie co najmniej 15 mieszkańców danej gminy, a także radzie tej gminy, której dotyczy sporna uchwała PKW. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, należy zauważyć na wstępie, iż merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Nie ulega wątpliwości, że skarga jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, a także, gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Rozstrzygając niniejszą sprawę, wskazać trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt P 5/14, stwierdził, iż art. 420 § 2 zdanie drugie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok opublikowany w Dz. U. z dnia 16 sierpnia 2016 r., pod poz. 1232). W wyniku wskazanego powyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego doszło zatem do utraty mocy obowiązującej normy prawnej zawartej w zdaniu drugim § 2 art. 420 Kodeksu wyborczego, jako naruszającej prawo do sądu poprzez uniemożliwienie oceny prawidłowości podziału na okręgi wyborcze w toku postępowania wyborczego przez niezależny sąd. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż możliwość weryfikacji działalności organu władzy publicznej w zakresie tworzenia okręgów wyborczych dotyczy bezpośrednio konstytucyjnego prawa wyborczego, określonego w art. 62 Konstytucji RP i służy realizacji równości prawa wyborczego. Z tego względu, jak podniósł Trybunał Konstytucyjny, brak sądowej kontroli określonej uchwały Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie podziału okręgów wyborczych narusza prawo do sądu, albowiem uniemożliwia ocenienie prawidłowości podziału na okręgi wyborcze w toku postępowania wyborczego przez niezależny sąd. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, dochodzi zatem w takiej sytuacji do naruszenia art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie, w uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wyraził jednoznacznie stanowisko, iż sąd administracyjny jest właściwy w sprawach, o których mowa w przepisie art. 420 § 2 Kodeksu wyborczego. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie zaś do treści art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 50 § 2 p.p.s.a. zawiera ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przyjmuje się w związku z tym, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis. W tym miejscu, należy wyraźnie podkreślić, iż art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 130) stanowi, że przepis art. 420 Kodeksu wyborczego w brzmieniu dotychczasowym stosuje się odpowiednio, z tym, że na orzeczenie Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w terminie 3 dni od daty podania orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej do publicznej wiadomości. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w ciągu 5 dni od dnia jej wniesienia i wydaje orzeczenie. Od orzeczenia sądu administracyjnego przysługuje prawo wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w ciągu 5 dni i wydaje orzeczenie. Z kolei, stosownie do treści art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego, przed jego zmianą, na ustalenia rady gminy w sprawach okręgów wyborczych wyborcom, w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do komisarza wyborczego w terminie 5 dni od daty podania do publicznej wiadomości uchwały, o której mowa w art. 419 § 4. Komisarz wyborczy rozpoznaje sprawę w terminie 5 dni i wydaje postanowienie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz radzie gminy (§ 1). Od postanowienia komisarza wyborczego przysługuje odwołanie do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie 5 dni od daty jego doręczenia. Od orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej nie przysługuje środek prawny (§ 2). Zdaniem Sądu, uznać należy w konsekwencji, że przepis art. 420 Kodeksu wyborczego wyczerpująco reguluje procedurę wnoszenia skarg w sprawach podziału na okręgi wyborcze. W tej sytuacji, Sąd uznał, że jednoznaczne brzmienie przepisu szczególnego wyłącza możliwość wniesienia skargi na sporną uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej zarówno przez sołtysa sołectwa znajdującego się w danej gminie, jak i radnego rady miejskiej, albowiem podmiotem legitymowanym przez ten przepis do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, a zatem i uprawnionym do wniesienia skargi na postanowienie Komisarza Wyborczego i uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej, jest wyłącznie rada gminy (miasta) oraz grupa co najmniej 15 wyborców, mieszkańców danej gminy, której dotyczy sporna uchwała PKW. Nie ulega wątpliwości, że art. 420 Kodeksu wyborczego nakazuje doręczyć postanowienie Komisarza Wyborczego radzie gminy oraz grupie wyborców, przyznając jedynie tym podmiotom status strony postępowania, a następnie legitymację do ewentualnego wniesienia skargi na podjętą w danej sprawie uchwałę PKW. Tymczasem, w analizowanej sprawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. G., działając jako Sołtys Sołectwa L. w Gminie P. oraz K. C., działający jako Radny Rady Miejskiej w P. Na marginesie należy jedynie dodatkowo zauważyć, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zawierała własnoręcznego podpisu osób ją wnoszących. W tym miejscu podnieść trzeba, iż w doktrynie podkreśla się wyraźnie, że przepis art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego nie przewiduje możliwości uzupełniania braków formalnych skargi. W związku z tym, przyjmuje się, że każdy brak powodujący niedopuszczalność skargi lub niemożność nadania jej prawidłowego biegu, będzie skutkował pozostawieniem jej bez rozpoznania (por. m.in. Sędzia NSA Bogusław Dauter /w:/ K.W. Czaplicki, B. Dauter, S.J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Kodeks wyborczy. Komentarz, LEX, 2014). W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę, iż art. 420 Kodeksu wyborczego znajduje odpowiednie zastosowanie w sprawach uchwał wydawanych na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, a także wynikający z art. 12 ust. 3 termin rozpoznania skargi przez sąd administracyjny wynoszący 5 dni, brak jest możliwości uzupełniania braków formalnych skargi wniesionej w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że skarga, jako wniesiona przez podmiot nieuprawniony, jest niedopuszczalna i z tej przyczyny podlega odrzuceniu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji postanowienia.