II SA/Wa 1083/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Fularski, Stanisław Marek Pietras, Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2018 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. o odmowie przyznania H. R. świadczenia specjalnego. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: H. R. wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie świadczenia specjalnego. We wniosku wskazała między innymi, że została pokrzywdzona przez, jej zdaniem, niespójny system prawa, który pozbawił ją środków do życia. Jak poinformowała jest osobą bezrobotną, schorowaną, bez środków do życia, nie mającą w zasadzie żadnej rodziny, na której pomoc może liczyć. Jak wskazała, w 2012 r. został rozwiązany z nią stosunek pracy ze względu na niezdolność do pracy, gdzie lekarz medycyny pracy nie wydał zaświadczenia o zdolności do pracy. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że starała się bezskutecznie o przyznanie prawa do wcześniejszej emerytury na podstawie przepisów Karty Nauczyciela lub emerytury w obniżonym wieku na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1993 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Ubiegała się też o przyznanie emerytury pomostowej, renty chorobowej, renty w drodze wyjątku. Wszystkie te działania okazały się jednak bezskuteczne w związku z niespełnieniem przez nią wymaganych przepisami prawa przesłanek. Wnioskodawczyni do wniosku dołączyła dokumenty obrazujące jej starania w celu uzyskania świadczeń z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wraz z kopiami wyroków sądowych. W celu dokonania oceny sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawczyni organ pismem z dnia [...] października 2017 r. zwrócił się do Dyrektora Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego o ustalenie jej aktualnej sytuacji socjalno-bytowej oraz nadesłanie stosownych informacji. Organ zwrócił się też do wnioskodawczyni o dodatkowe wyjaśnienia oraz nadesłanie wszelkich dokumentów potwierdzających okoliczności, które wskazują, że legitymuje się ona wybitnymi i niepowtarzalnymi osiągnieciami w jakiejś dziedzinie aktywności. Pomimo dwukrotnych pism (z [...] października 2017 r. oraz z [...] stycznia 2018 r.) skierowanych do wnioskodawczyni przez organ o przekazanie dokumentów i dodatkowych informacji, wnioskodawczyni żadnej dodatkowych informacji i dokumentów nie złożyła. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], w odpowiedzi na wystąpienie skierowane do Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego, w piśmie [...] grudnia 2017 r. poinformował organ, że H. R. nie figuruje w rejestrze osób korzystających z pomocy społecznej w tamtejszym Ośrodku. Ponadto, że z rozeznania środowiska wynika, iż H. R. od dłuższego czasu nie zamieszkuje na terenie gminy [...] oraz, że pracownik socjalny nie zastał jej pod wskazanym adresem. Prezes Rady Ministrów, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. wydaną na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1383, z późn. zm.), odmówił przyznania H. R. świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie specjalne może być przyznane osobie posiadającej wybitne i niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. zawodowej, artystycznej, społecznej, czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Sytuacja bytowa wnioskodawcy, choć brana jest pod uwagę, nie może być jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia. W opinii organu zgromadzone w sprawie dokumenty nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania wnioskodawczyni świadczenia specjalnego. Podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są bowiem jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż wnioskodawca podczas swojej działalności, np. sportowej, naukowej, społecznej, politycznej, gospodarczej położył wybitne i niepowtarzalne zasługi, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Taka okoliczność nie występuje w powyższej sprawie. Organ zaznaczył przy tym, że świadczenia specjalne nie są świadczeniami zastępczymi, np. w przypadku odmowy przyznania przez ZUS lub Prezesa ZUS świadczeń lub gdy ich wysokość nie zaspokaja potrzeb świadczeniobiorców. Świadczenia te podlegają innym regulacjom prawnym aniżeli renty i emerytury z ubezpieczenia społecznego i stanowią odrębne obciążenie budżetu państwa. Samo zaś powoływanie się na trudną sytuację materialną i zdrowotną nie jest dostatecznym powodem do przyznania świadczenia specjalnego. Celem wnioskowanego świadczenia nie jest bowiem jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych dla kraju. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy i ma na celu polepszenie sytuacji osób, których szczególne zasługi dla społeczeństwa uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania świadczeń emerytalnych i rentowych. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. R. zarzuciła, że po przepracowaniu 33 lat została pokrzywdzona przez niespójny system prawa. Wskazała na środki pieniężne jakie zostały zgromadzone na jej koncie w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych oraz zwróciła się o ich zwrot. Opisała też ponownie przebieg swojej pracy zawodowej oraz aktualną trudną sytuację materialną. Prezes Rady Ministrów, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. o odmowie przyznania H. R. świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawczyni podniósł, iż nie kwestionuje jej dorobku zawodowego, zaangażowania i sumienności, jednakże nie można uznać, by były to osiągnięcia na tyle wybitne, szczególne i niepowtarzalne, by uzasadniały przyznanie jej świadczenia specjalnego. Uznanie takie sprawiłoby, iż każda osoba, która sumiennie wykonuje swoje obowiązki zawodowe miałaby bezsporne prawo do otrzymania świadczenia specjalnego. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach. Przywilej takiego wsparcia, jest natomiast przyznawany autorytetom, których osiągnięcia i dorobek są uznawane i cenione w kraju i za granicą. Organ podkreślił, że dostrzega postawę obywatelską wnioskodawczyni, jednakże należy stwierdzić, iż nie jest ona jednostkowa i nie odbiega od wielu, jakże chwalebnych, lecz powszechnych postaw obywateli polskich. Zaznaczył też ponownie, że świadczenia specjalne nie ma charakteru świadczenia socjalnego i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione. Działania z tego zakresu wykonują odpowiednio powołane do tego instytucje, posiadające szereg mechanizmów pomocy zarówno finansowej, rzeczowej, jak i usługowej. Osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej mają możliwość ubiegania się o inne rodzaje wsparcia, w szczególności przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769, późn. zm.). W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. R. stwierdziła, iż w dalszym ciągu nie rozumie dlaczego nie ma renty, emerytury lub jakiegoś zabezpieczenia finansowego, od państwa polskiego. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga H. R. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2018 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2018 r. odmawiająca przyznania skarżącej świadczenia specjalnego, nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Świadczenie, o którym mowa w tym przepisie ma charakter wyjątkowy, a jego przyznanie pozostawione zostało uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowość ta nie oznacza oczywiście dowolności. W postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w powołanej wyżej ustawie stosuje się bowiem – zgodnie z jej art. 124 – przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Rady Ministrów przy rozpatrywaniu wniosku związany jest zatem rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 144/05, Lex nr 171714). Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza również jej sądowej kontroli. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że osoba, która ubiega się o świadczenie w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych powinna wykazać się wybitnymi zasługami zawodowymi, artystycznymi, społecznymi czy też politycznymi. Brana jest też pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania świadczenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 144/05, Lex nr 171714). Szczególnie uzasadnione przypadki to sytuacje związane z uhonorowaniem osób szczególnie zasłużonych, wybitnych (vide: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1869/06). Szczególny uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 82 ust. 1 dotyczyć też może osoby zmarłej. Trybunał Konstytucyjny badając konstytucyjność powołanego przepisu i stwierdzając w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05, że jest on zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji, wskazał, że "Świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym". Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd. (...). Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione (...)". W niniejszej sprawie argumenty przedstawiane przez skarżącą, przemawiające jej zdaniem, za zasadnością jej wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego skupiały się przede wszystkim na opisie przebiegu jej wcześniejszej nienagannej i pełnej poświęceń pracy zawodowej, bezskutecznych starań o uzyskanie prawa do świadczenia emerytalnego lub rentowego, a także jej trudnej sytuacji materialnej spowodowanej brakiem środków do życia. W ocenie Sądu przywoływane przez skarżącą okoliczności słusznie uznane zostały przez Prezesa Rady Ministrów za niewystarczające by uznać, że winna ona być zaliczona do grona osób, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy, a więc osób, które mają wybitne indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności, wymagające szczególnego uhonorowania. Sąd nie kwestionuje, że aktualnie sytuacja życiowa skarżącej jest trudna. Należy jednak zwrócić uwagę, że sama tak sytuacja nie przesądza jeszcze o konieczności przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. Szczególnie uzasadniony przypadek wiązać się winien bowiem nie tylko z ekstremalnie nawet trudną sytuacją bytową, lecz także ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym (vide: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 894/06). Prezes Rady Ministrów ma prawo w sposób zindywidualizowany określić, czy konkretny przypadek należy uznać za przypadek "szczególnie uzasadniony", upoważniający do zastosowania kompetencji określonej w art. 82 ust. 1 ustawy i przy ocenie tej ma pozostawiony znaczny margines swobody oceny. W rozpatrywanej sprawie Prezes Rady Ministrów, nie kwestionując trudnej sytuacji bytowej skarżącej, prawidłowo ocenił, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącej świadczenia specjalnego. W ocenie Sądu nie można zarzucić organowi dowolności przy podejmowaniu tego rozstrzygnięcia. W celu ustalenia aktualnej sytuacji socjalno-bytowej skarżącej organ zwrócił się do Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego o dokonanie ustaleń w tym zakresie i nadesłanie informacji. Organ wezwał także skarżącą do wskazania i udokumentowania okoliczności uzasadniających potraktowanie jej sytuacji w sposób wyjątkowy. W wezwaniu tym organ wyjaśnił skarżącej, że chodzi tu o wskazanie i udokumentowanie wybitnych zasług w jakiejś dziedzinie aktywności. Pomimo dwukrotnych pism skierowanych do skarżącej w tej sprawie nie nadesłała ona żadnych dodatkowych informacji ani dokumentów. Ma rację organ, że zaangażowanie i sumienność skarżącej w wykonywaniu pracy zawodowej nie mogą być uznane za osiągnięcia wybitne, szczególne i niepowtarzalne, które uzasadniały przyznanie świadczenia specjalnego. Jak to już zostało zaznaczone wcześniej przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych możliwe jest wtedy, gdy wnioskodawca posiada wybitne zasługi na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej, a nadto w przypadku nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Słusznie także organ podnosi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że świadczenie specjalne nie może być świadczeniem zastępczym w przypadku odmowy przyznania świadczenia przez ZUS bądź Prezesa ZUS. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy przez organ bez znaczenia pozostawała więc podnoszona przez skarżącą kwestia jej bezskutecznych starań o uzyskanie prawa do świadczenia emerytalnego lub rentowego. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do aktualnej sytuacji życiowej skarżącej, trzeba jednak podkreślić, że renta specjalna przyznawana przez Prezesa Rady Ministrów nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb wnioskodawcy, nawet gdy są one uzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.