II SA/Wa 1084/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby - oddala skargę - Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej ABW) decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji Szefa ABW z dnia [...] września 2007 r. nr [...], wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie zwolnienia Z. S. ze służby w ABW. Z ustaleń Szefa ABW i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Z. S. raportem z dnia [...] marca 2007 r. zwrócił się do Szefa ABW z prośbą o zwolnienie go ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Szef ABW pozytywnie rozpatrzył raport wymienionego funkcjonariusza i ostatecznym rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2007 r. nr 964, wydanym na podstawie art. 50 oraz art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 roku o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), z dniem [...] kwietnia 2007 r. zwolnił Z. S. ze służby w ABW. Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2007 r., uzupełnionym pismem z dnia 24 sierpnia 2007 r., wymieniony zwrócił się do Szefa ABW o stwierdzenie nieważności rozkazu zwalniającego go ze służby w ABW. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], utrzymaną w mocy przez decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], Szef ABW odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu o zwolnieniu Z. S. ze służby w ABW. Wnioskiem z dnia 27 marca 2008 r. wymieniony wystąpił do Szefa ABW o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji "zapadłej w dniu [...] września 2007 r. o nr [...]". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], Szef ABW odmówił wznowienia powyższego postępowania, argumentując rozstrzygnięcie tym, iż przedmiotem postępowania wznowieniowego może być wyłącznie kontrola prawidłowości decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. S., wyrokiem z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II SA/WA 1009/08, uchylił zaskarżone przez stronę decyzje Szefa ABW. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż przedmiotem postępowania o wznowienie może być weryfikacja ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego, podjętego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Po wyroku Sądu, Szef ABW postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji nadzorczej z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., Szef ABW odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie zwolnienia Z. S. ze służby w ABW. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż Z. S. o nowych okolicznościach faktycznych, jego zdaniem będących podstawą do wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego, dowiedział się w dniu 28 lutego 2008 r. na sprawie rozpatrywanej przed Sądem Rejonowym [...], sygn. [...], gdzie podczas przesłuchania jeden ze świadków stwierdził, że: [...]. Wymieniony utrzymuje bowiem, iż decyzję o złożeniu raportu o zwolnieniu ze służby podjął na skutek stosowania wobec niego przymusu przez przełożonych. Organ stwierdził, iż okoliczności faktyczne, na które powołuje się strona, dotyczą kwestii zwolnienia funkcjonariusza ze służby w ABW. Przedmiotem zaś wznowionego postępowania nie jest badanie decyzji o zwolnieniu ze służby Z. S., ale badanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu o zwolnieniu ze służby. Okoliczności, na które powołuje się we wniosku o wznowienie postępowania skarżący, nie dotyczą zatem postępowania o stwierdzenie nieważności rozkazu o zwolnieniu ze służby. Mogą one być ewentualnie podstawą do wznowienia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby w ABW. Nawet gdyby przyjąć, iż okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczą postępowania nadzorczego, to i tak w ocenie Szefa ABW ich ujawnienie nie miałoby wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Zeznania świadka, które wnioskodawca przytoczył, w ocenie organu nie mają bezpośredniego związku z treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] września 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu o zwolnieniu Z. S. ze służby w ABW. Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2009 r. Z. S. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Szefa ABW z dnia [...] marca 2009 r., której zarzucił obrazę przepisów prawa procesowego: art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 35 § 1 i 2, art. 75 i art. 149 § 2 k.p.a. Szef ABW uznał zarzuty wniosku odwoławczego za niezasadne i decyzją z dnia [...] maja 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania sprowadzało się do oceny tego, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, podstawą do wznowienia postępowania jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję. Tymczasem nowe okoliczności faktyczne, na które powołała się strona zarówno we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 27 marca 2008 r., jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 14 kwietnia 2009 r., dotyczą kwestii bezpośrednio związanych ze zwolnieniem go ze służby w ABW, która to sprawa została rozstrzygnięta ostatecznym rozkazem personalnym Szefa ABW z dnia [...] marca 2007 r. Granice postępowania w sprawie wznowienia postępowania określone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w administracyjnym toku instancji przez wydanie decyzji. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Są to nieprzekraczalne granice postępowania rozpoznawczego, których przekroczenie stanowi rażące naruszenie prawa. W tej sprawie przedmiotem wznowionego postępowania stała się kontrola prawidłowości trybu wydania decyzji Szefa ABW z dnia [...] września 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2007 r. o zwolnieniu ze służby w ABW Z. S. Nie jest natomiast przedmiotem tego postępowania badanie decyzji o zwolnieniu ze służby w ABW Z. S. Okoliczności faktyczne, na które powołuje się strona, nie mają wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego. Końcowo organ podkreślił, iż czyniąc zadość zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2009 r. umożliwił Z. S. zapoznanie się z aktami przedmiotowego postępowania oraz wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie materiałów. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił wymienionej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 35 § 1 i 2, art. 36 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i § 2, art. 80, art. 149 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wymieniony podniósł, iż w toku postępowania w dniu 1 kwietnia 2009 r. złożył istotny wniosek dowodowy, który postanowieniem Szefa ABW z dnia [...] kwietnia 2009 r. został oddalony. Z tej przyczyny skarżący zarzucił organowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów wynikającej z rażącego naruszenia prawa procesowego i wniósł o uchylenie tego postanowienia. Zdaniem strony, powołane przez organ w postanowieniu normy prawne w żadnej mierze nie stanowią o obowiązku ustalenia z urzędu które dowody są niezbędne do rozpoznania stanu faktycznego sprawy przed ich przeprowadzeniem bez udziału strony. Nieuzasadniona odmowa przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków i dokumentów stanowi rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazał ponadto, iż rozkaz personalny z dnia [...] marca 2007 r., dotyczący zwolnienia go ze służby, w obiegu prawnym koresponduje w ścisłym związku z "Raportem" z dnia [...] marca 2007 r. stanowiącym wniosek o rozwiązanie stosunku służbowego funkcjonariusza z ABW. Powołany "Raport" został zaopatrzony w dwie pieczęcie Biura Kadr ABW, na których nie widnieje żaden podpis tj. bezpośredniego przełożonego wraz z jego ustosunkowaniem się do treści raportu oraz kierownika jednostki, który to fakt w sposób rażący narusza § 2 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 120, poz. 1125). Zdaniem skarżącego, "Raport" o zwolnienie ze służby należy traktować jako załącznik do decyzji stanowiącej rozkaz personalny. Przedmiotowy raport również powinien być podpisany przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Brak właściwych podpisów w dokumencie, na podstawie którego została wydana decyzja ostateczna, czyni go wadliwym w obiegu prawnym. Zatem obowiązkiem organu było dokonanie czynności procesowej w przedmiocie usunięcia uchybień, co pozwoliłoby na wywołanie właściwych skutków prawnych wynikających z rozkazu personalnego wydanego w dniu [...] marca 2007 r. przez Szefa ABW. Pominięcie przez Szefa ABW postępowania dowodowego narusza w sposób rażący art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji nie zawiera faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową polegającą na stworzeniu możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy już zakończonej wydaną decyzją ostateczną. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy któraś z istotnych wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Skarżący we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nadzorczą Szefa ABW z dnia [...] września 2007 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2007 r. o zwolnieniu ze służby w ABW wskazał, iż żąda wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy, przesłanki wymienione w tym przepisie zostały spełnione, albowiem w dniu [...] na rozprawie przed Sądem Rejonowym [...], sygn. [...], podczas przesłuchania [...], świadek zeznał, iż: [...]. Skarżący wskazał także, że powziął wiadomość, iż jedną z przyczyn usunięcia go ze służby w ABW było wystąpienie funkcjonariusza [...] do swego przełożonego z informacją, iż osoba ta włączyła się do sprawy sądowej, w której zapadło rozstrzygnięcie niekorzystne dla skarżącego i z tego powodu należało pozbyć się go z szeregów ABW. Skarżący podniósł, iż okoliczność, na którą się powołuje, istniała w czasie wydania decyzji nadzorczej i wyszła na jaw już po wydaniu decyzji ostatecznej. W świetle postanowień art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., warunkiem wznowienia postępowania na tej podstawie jest pojawienie się tylko takich dowodów, które są dla sprawy istotne, są one nowe i istniały w dniu wydania decyzji oraz że nie były one znane organowi administracyjnemu. Granice postępowania wznowieniowego wyznaczone są zakresem treści ostatecznej decyzji. Oznacza to prowadzenie postępowania w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawnej ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko wtedy, gdy okoliczności stanowiące podstawę wznowienia okażą się na tyle istotne, że wywrą bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. W niniejszej sprawie organ zasadnie stwierdził, iż okoliczność powołana przez stronę nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji wskazanej we wniosku strony z dnia 27 marca 2008 r., albowiem nie ma ona bezpośredniego związku z postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji nadzorczej, lecz z postępowaniem zakończonym rozkazem personalnym o zwolnieniu skarżącego ze służby w ABW. Trzeba podkreślić, iż organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Okoliczność powołana przez stronę nie ma związku z procedowaniem ograniczonym tylko do kontroli samej decyzji pod kątem jej kwalifikowanych wad prawnych. W postępowaniu nadzorczym organ bowiem nie ocenia prawidłowości przeprowadzonego postępowania zwykłego, a jedynie ocenia samą decyzję. Okoliczność wskazana przez stronę może mieć wpływ na prawidłowość postępowania prowadzonego w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w ABW, lecz ocena ta może zostać dokonana po wznowieniu postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w ABW. Analogiczne stanowisko w sprawie zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 198/08, oddalającym skargę Z. S.wniesioną na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu o zwolnieniu ze służby. Sąd stwierdził wówczas, iż: "Organ w postępowaniu nadzorczym, ani nawet sąd administracyjny w postępowaniu sądowym, nie mogli stwierdzić, iż raport o zwolnienie wyniknął z wywieranego na skarżącego przymusu, szantażu lub jego błędu. Co więcej – nawet wykazanie takiej okoliczności nie wpłynęłoby na ważność rozkazu zwalniającego, gdyż stanowiłoby to nową, istotną okoliczność faktyczną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie dowód rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu". Mając powyższe na uwadze oraz zważywszy, że Szef ABW jest związany oceną prawną wyrażoną w powyższym wyroku (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./), należy uznać zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie za prawidłowe. Skoro bowiem Szef ABW ustalił po wznowieniu postępowania, że w sprawie zakończonej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2007 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby, nie występuje podstawa wznowieniowa, to zasadnie odstąpił od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi expressis verbis, że w przypadku ustalenia braku podstaw określonych w art. 145 § 1 lub art. 145 a) organ podejmuje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia praw procesowych strony, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Z powyższych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.