II SA/Wa 1085/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Adam Lipiński, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi W. U. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa, stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w sprawie przyznania W. U. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas kontroli w Komendzie Powiatowej PSP w S. ustalono że decyzja z [...] listopada 2004 r. została wydana niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1271 ze zm.) oraz z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaka Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 12, poz. 68). Z akt sprawy wynikało, że W. U. otrzymał umową darowizny nieruchomość położoną w S. przy ulicy O. [...] wraz z domem mieszkalnym o powierzchni 106,65 m. Natomiast we wniosku z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej wnioskodawca starał się o pomoc finansową na uzyskanie domu o powierzchni 80 m położonego w S. przy ulicy O. [...]. Następnie organ podkreślił, że powołane przepisy nie przewidują udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w przypadku, gdy strażak nabywa lokal w drodze umowy darowizny. Od decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] W. U. złożył odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie z uwagi na ogólnikowe uzasadnienie rażącego naruszenia prawa oraz oparcie decyzji na przepisach rozporządzenia ograniczających uprawnienia ustawowe. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 83 ust. 5 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 96 poz. 667, oraz Nr 104, poz. 708 i 711) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 15 poz. 68), po rozpatrzeniu ww. odwołania W. U. postanowił utrzymać w mocy decyzję z [...] czerwca 2006 r. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji "Strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (...)". Mimo przysługującego mu prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, skarżący lokalu takiego nie otrzymał, a więc w takiej sytuacji, na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy, przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Dalej organ podkreślił, że ustawodawca wyraźnie wskazał w tym przepisie na odpłatny charakter pozyskania lokalu. W przypadku skarżącego koszty na nabycie lokalu mieszkalnego nie zostały poniesione, gdyż lokal otrzymał on bezpłatnie w wyniku zawartej umowy darowizny w formie aktu notarialnego, wobec czego nieruchomość weszła w skład jego majątku "za darmo". Wobec powyższych okoliczności organ stwierdził, że decyzja z [...] listopada 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja z [...] sierpnia 2006 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi W. U. wskazał, że lokal mieszkalny uzyskał na mocy umowy darowizny z dnia 12 października 2004 r., ale w § 9 umowy został wraz z żoną zobowiązany do zapłacenia na rzecz siostry żony kwoty 30 000 zł. Ponadto skarżący podkreślił, że z art. 80 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie wynika, aby pomocą finansową nie mógł być objęty lokal nabyty na podstawie umowy darowizny. Ponadto, zdaniem skarżącego konsekwencją zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa jest możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wyłącznie w przypadku ciężkiego kwalifikowanego naruszenia prawa, czego organy nie wykazały ani w zaskarżonej, ani też w poprzedzającej ją decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia. Do powyższego stanowiska organu przychylił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2047/06 oddalił skargę. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 981/07 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] przyznającej skarżącemu pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wykazał, że umowa darowizny, na podstawie której W. U. nabył prawo do lokalu, pomimo swej nazwy, zawierała również obciążenie skarżącego koniecznością wypłaty kwoty 30.000 zł na rzecz siostry żony i zarazem drugiej córki darczyńców oraz ustanawiała na rzecz darczyńców bezpłatne dożywotnie prawo korzystania z pomieszczeń znajdujących się na parterze domu mieszkalnego, stąd też nie można uznać, by nabycie nieruchomości przez skarżącego odbyło się całkowicie nieodpłatnie, pod tytułem darmym. Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, by decyzja z dnia [...] listopada 2004 r. naruszała prawo w sposób oczywisty, wyraźny i bezsporny, ponieważ nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie oczywista niezgodność w zestawieniu treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa został przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym wskazać należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa). Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej możliwe jest tylko w ściśle określonych przez ten kodeks lub ustawy szczególne przypadkach. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Z rażącym naruszeniem prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy naruszenie to, w jednoznacznie ustalonym i bezspornym stanie prawnym, jest oczywiste oraz wyraźne. Z kolei bezsporny stan prawny oznacza istnienie przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszenie prawa można mówić jedynie wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zestawionego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Oczywistość naruszenia ma miejsce wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazom, zakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa, obowiązki lub im odmówiono. Aby naruszenie prawa miało charakter rażący treść wydanej decyzji nie mogłaby być akceptowalna jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, a wywołane przez nią skutki musiałyby być niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwić i tolerować. Stwierdzając nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego to naruszenie oceniono jako rażące. Decyzja z [...] listopada 2004 r., której nieważność stwierdzono poprzedzającą, a utrzymano w mocy zaskarżoną decyzją, została wydana na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego bądź domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej. W myśl art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Zgodnie natomiast z § 3 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego bądź domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej, pomoc finansową przyznaje się na wniosek strażaka. Należy do niego dołączyć zaświadczenie ze spółdzielni mieszkaniowej, wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną albo w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny wyciąg z księgi wieczystej, potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu albo pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość - potwierdzające fakt ubiegania się przez strażaka lub jego małżonka, pozostającego z nim we wspólności majątkowej, o lokal mieszkalny lub dom w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zatem pomoc finansowa w rozumieniu powyższych przepisów oznacza przyznanie środków, których celem będzie częściowa rekompensata poniesionych wydatków przez strażaka na uzyskanie lokalu, domu lub wydatków, które ponosił będzie w przyszłości. Tak więc po stronie funkcjonariusza musi występować wydatek już poniesiony albo taki który wkrótce nastąpi. Dokumenty, do których przedłożenia starający się o pomoc zgodnie z rozporządzeniem jest zobligowany, mają w istocie potwierdzić ten fakt. W przypadku umowy darowizny prawa własności nieruchomości, obdarowany, co do zasady, w istocie nie ponosi kosztów jej uzyskania w rozumieniu powołanego wyżej przepisu art. 80. Przez umowę darowizny darczyńca zobowiązuje się bowiem do bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem swojego majątku. Przyznanie w takim wypadku pomocy na uzyskanie lokalu stanowiłoby rażące naruszenie tych norm. Nie do pogodzenia bowiem z zasadą praworządności oraz powołanym przepisem byłaby decyzja przyznająca środki osobie, która żadnych kosztów takiego uzyskania nie poniosła. Podkreślenia wymaga jednak, że w niniejszej sprawie W. U. przedłożył do wniosku o przyznanie pomocy akt notarialny, w formie którego zawarto umowę darowizny. Umową tą teściowie skarżącego darowali jemu oraz jego żonie, a swej córce E. U., prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. O. [...] z jednoczesnym ustanowieniem na rzecz darczyńców bezpłatnego dożywotniego prawa korzystania z pomieszczeń znajdujących się na parterze domu mieszkalnego. Dodatkowo w § 9 tego aktu darczyńcy zobowiązali E. i W. małżonków U. do wypłacenia na rzecz A. J. - drugiej córki obdarowanych, kwoty 30.000 zł w terminie do 12 października 2009 r. Analiza postanowień umowy wykazuje zatem, że umowa ta nie miała charakteru typowej umowy darowizny. Połączona była bowiem z jednoczesnym obciążeniem darowanej nieruchomości na rzecz darczyńców prawem bezpłatnego dożywotniego korzystania z pomieszczeń znajdujących się na parterze domu mieszkalnego oraz poleceniem zapłaty określonej kwoty na rzecz osoby trzeciej. W wyniku jej zawarcia obdarowani przyjęli na siebie wskazane wyżej obowiązki. W niniejszej sprawie także i wskazane obciążenia, jako części czynności prawnej, powinny być objęte badaniem. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku, w trakcie badania treści umowy należało mieć na względzie, iż ustanowienie polecenia nie upoważnia wprawdzie do nadania czynności charakteru umowy wzajemnej, jednakże oznacza w istocie zmniejszenie korzyści majątkowych uzyskanych w wyniku jej zawarcia. W zakresie obciążenia nieruchomości bezpłatnym, dożywotnim użytkowaniem części domu zawarta umowa wykazuje pewne podobieństwa do uregulowanej w kodeksie cywilnym umowy dożywocia, w myśl której w zamian za przeniesienie własności nieruchomości nabywca zobowiązuje się zapewnić zbywcy dożywotnie utrzymanie, w tym dostarczenie zbywcy mieszkania (art. 908 § 1 kodeksu cywilnego). Ustawodawca, nie traktując takiego zobowiązania jako umowy dożywocia, uznał jednak za celowe wprowadzenie do kodeksu cywilnego normy umożliwiającej odpowiednie stosowanie do takiej czynności dwóch spośród przepisów odnoszących się do dożywocia (art. 915 kodeksu cywilnego). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że ustanowienie w umowie dożywotniego, bezpłatnego prawa korzystania z mieszkania na rzecz obdarowanych nadaje mu walor świadczenia wzajemnego choć nie równoważnego. Roczną wartość tego prawa ustalono na kwotę 2000 zł, po skapitalizowaniu prawo to określono na sumę 22.000 zł (§ 6 umowy). Zatem nie można uznać, by skarżący nabył lokal mieszkalny pod tytułem darmym, a na co wskazuje nazwa umowy. Ponadto podkreślenia wymaga, że badając rzeczywistą treść umowy nigdy nie można się ograniczać tylko do jej tytułu. Dążąc do właściwego zinterpretowania woli stron należy mieć na względzie wszystkie elementy czynności, stąd nie można uznać, że uzyskanie nieruchomości przez skarżącego odbyło się całkowicie nieodpłatnie, pod tytułem darmym. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organy administracji publicznej powinny przeanalizować stan faktyczny sprawy pod kątem wystąpienia wszystkich przesłanek związanych z uzyskaniem lokalu mieszkalnego przez W. U. i rozstrzygnąć je w odniesieniu do przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.