II SA/Wa 1091/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uroszczonym w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję K. Sp. z o.o. z siedzibą w L. z dnia [...] czerwca 2022 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od K. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 (słownie: dwustu) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. sp. z o.o. w L. (powstała w wyniku przekształcenia Komunalnego Zakładu Budżetowego w jednoosobową spółkę prawa handlowego, której jedynym właścicielem jest Gmina [...], na mocy uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie likwidacji samorządowego zakładu budżetowego pod nazwą Komunalny Zakład Budżetowy w [...] w celu przekształcenia w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością), decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. (bez numeru), na podstawie art. 5 ust. 1 i ust 2 oraz art. 16 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako u.d.i.p.), odmówiła udostępnienia J. J. informacji publicznej w zakresie umów najmu lokali znajdujących się w budynku dworca stanowiącego część Centrum Komunikacyjnego w [...] oraz faktur za czynsz najmu tych lokali, wystawionych w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu. W uzasadnieniu decyzji Spółka odwołała się do art. 5 u.d.i.p. i podała, że stosownie do art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez "tajemnicę przedsiębiorstwa" rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności oraz stwierdziła, że umowy najmu, których udostępnienia domaga się skarżący, zostały zawarte przez miejską spółkę prawa handlowego z podmiotami, które nie wykonują zadań publicznych i zawierają informacje dotyczące w szczególności kosztów najmu oraz uprawnień najemcy, które posiadają wartość gospodarczą dla strony umowy, bowiem dotyczą jej działalności. Spółka dodała, że umowa zawarta przez spółkę prawa handlowego z innym podmiotem jest czynnością prawną o charakterze dwustronnym, a jej postanowienia dotyczą obu stron umowy, czyli także praw osób innych niż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji. Żądanie udostępnienia umowy wykraczałoby zatem poza zakres obowiązku udzielania "informacji o swojej działalności" (postanowienie NSA oz. w Łodzi z 25 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 951/02). K. sp. z o.o. w L. dodała, że przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania umów w poufności, zawierając w ich treści klauzulę o zachowaniu poufności. J. J. w skardze z 15 czerwca 2022 r. na opisaną decyzję K. sp. z o.o. z siedzibą w L. z [...] czerwca 2022 r. zarzucił, że wydana została z naruszeniem: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów; 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.), w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez błędne zastosowanie, a tym samym nieuzasadnione ograniczenie stronie skarżącej prawa do informacji o działaniu władz publicznych, zawieranych zobowiązaniach oraz gospodarowaniu mieniem publicznym; 3. art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284 ze zm.), w zakresie w jakim z konwencji tej wynika, że każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez niezastosowanie, a tym samym nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji; 4. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy; 5. art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji, w zakresie, w jakim przepis ten definiuje pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa; 6. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego i dowolność w ustaleniach faktycznych; naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do organów prowadzących postępowanie, niewskazanie przesłanek, na podstawie których Spółka uznała, że żądane informacje zawierają informacje mające wartość gospodarczą lub technologiczną, a co za tym idzie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako p.p.s.a.), zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi J. J. odwołał się do orzecznictwa dotyczącego odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy i podniósł, że samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest wystarczające do przyjęcia, że ograniczenie takie faktycznie ma miejsce, a podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy i musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Tajemnica przedsiębiorcy ma charakter obiektywny i obejmuje informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające realnie określoną wartość gospodarczą. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem skarżącego, K. sp. z o.o. nie wyjaśniła dostatecznie i przekonująco powodów odmowy udostępnienia żądanych informacji. Umowy najmu lokali w budynku dworca będącym nieruchomością miejską, zarządzaną przez miejską spółkę komunalną powinny być informacją jawną, która podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą bezpośrednio problematyki gospodarowania majątkiem publicznym. W każdym przypadku, kiedy dochodzi do kolizji dwóch praw (w tym wypadku prawa do informacji i prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy) powinien być poszukiwany kompromis, który nie doprowadzi w ostatecznym rozrachunku do całkowitej eliminacji jednego z praw, zaś ograniczenia prawa do informacji powinny stanowić wyjątek od reguły jawności, który wymaga wnikliwego i szczegółowego uzasadnienia. Z zaskarżonej decyzji nie sposób dowiedzieć się, jakie to konkretnie informacje zawarte w żądanej umowie powinny być chronione i czy rzeczywiście informacje te, mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą (tj. czy ich ujawnienie wpłynęłoby negatywnie na interesy tego przedsiębiorcy), a ponadto z jakich powodów konieczne było wydanie decyzji odmownej, zamiast udostępnienia umowy po dokonaniu jej anonimizacji. Kilkuzdaniowe ogólnikowe rozważania, jakoby zawarte w umowach informacje stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy i chronione informacje handlowe, nie może zostać uznane w tym zakresie za wystarczające. Spółka K. nie wyważyła zatem bezstronnie i obiektywnie dwóch kolidujących ze sobą praw, opierając się wyłącznie na woli przedsiębiorcy doprowadziła do całkowitej eliminacji prawa do informacji, co nie jest zgodne z odpowiednimi normami konstytucyjnymi. K. Sp. z o.o. z siedzibą w L. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Spółka podkreśliła, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej obejmuje żądanie udostępnienia informacji objętych umową cywilnoprawną zawartą z podmiotem o charakterze prywatnym i jej postanowienia dotyczą obu stron umowy, czyli także praw osób innych niż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji. W umowach zawarte są informacje w szczególności w zakresie kosztów najmu oraz uprawnień najemcy, które posiadają wartość gospodarczą dla strony umowy, bowiem dotyczą jej działalności, a zatem są to informacje o charakterze handlowym podlegającym ograniczeniom, jeśli chodzi o ich udostępnianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. W kontrolowanej decyzji K. Sp. z o.o. z siedzibą w L. stwierdziła, że informacje objęte wnioskiem skarżącego, obejmujące umowy najmu lokali znajdujących się w budynku dworca stanowiącego część Centrum Komunikacyjnego w [...] oraz faktury za czynsz najmu tych lokali, nie mogą być udostępnione, ponieważ zawierają tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie Sądu stanowisko to jest co najmniej przedwczesne. Zaskarżona przez J. J. decyzja o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, Spółka K. w uzasadnieniu decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, nie zawarła dostatecznej argumentacji na okoliczność spełnienia przesłanek tej odmowy. Według art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, według którego tajemnica przedsiębiorstwa to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. W orzecznictwie sądowym, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób trzecich. Zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa nie zwalnia osoby zobowiązanej do udzielenia informacji od dokonania oceny złożonego przed drugą stronę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Takie zastrzeżenie jest skuteczne, gdy zobowiązany ustali, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich zaistnienia nie może się opierać wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. np. wyroki NSA z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15, z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13). W wyroku z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy i musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej. W kontrolowanej decyzji argumentację uzasadniającą zachowanie treści całej umowy najmu w poufności oparto na ogólnikowym wskazaniu, że zawarte w niej informacje dotyczące w szczególności kosztów najmu oraz uprawnień najemcy, posiadają wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, bowiem dotyczą jego działalności. Spółka nie wyjaśniła jednak, dlaczego ujawnienie tych informacji, w aktualnej sytuacji przedsiębiorcy i konkretnych realiach rynkowych, mogłoby wywołać negatywne skutki dla prowadzonej przez niego działalności. K. nie dokonała analizy umowy najmu w zakresie jej poszczególnych postanowień, ażeby stwierdzić, które z nich stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Umowy najmu, ze swej istoty, oprócz treści odnoszących się do wysokości stawek czynszu oraz okresu trwania umowy, zawierają również inne postanowienia, które właściwe są dla umów cywilnych tego rodzaju, np. regulacje dotyczące praw i obowiązków stron, sposobu płatności czynszu, skutków zwłoki w jego zapłacie, terminów wypowiedzenia najmu. Spółka rozpoznając wniosek skarżącego takiej analizy nie przeprowadziła przyjmując, że cała umowa najmu objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, co uznać należało za wadliwe. W określonych sytuacjach bowiem tajemnicę przedsiębiorstwa mogą stanowić jedynie pewne elementy umów, a wówczas umowy mogą zostać udostępnione po dokonaniu anonimizacji lub usunięciu elementów, które objęte są tajemnicą. W orzecznictwie przyjmuje się, że umowy najmu zawarte przez spółkę wykonującą zadania publiczne lub gospodarującą mieniem publicznym, zwłaszcza której jedynym udziałowcem jest podmiot publiczny, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, d i e u.d.i.p. Zawierają bowiem informację o gospodarowaniu (wykorzystaniu) majątkiem publicznym (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zagadnienie podmiotu zawierającego umowy pozostaje bez znaczenia dla uznania ich za informację publiczną, jeżeli odnoszą się do sprawy publicznej jaką jest kwestia gospodarowania majątkiem publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1603/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady zatem treść umów, którymi wiążą się podmioty gospodarujące majątkiem publicznym z innymi podmiotami, powinny być jawne i transparentne, tym bardziej gdy chodzi o pożytki uzyskiwane przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pochodzące z dysponowania majątkiem publicznym. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało w prawidłowy sposób wykazane, że ziściły się warunki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy. W sprawie nie wykazano, by umowa najmu oraz faktury za czynsz najmu lokali, zawierały informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne posiadające wartość gospodarczą, których publiczne udostępnienie zagrażałoby interesowi gospodarczemu przedsiębiorcy. Ponownie rozpoznając sprawę podmiot zobowiązany uwzględni stanowisko Sądu zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności dokona prawidłowej wykładni przepisów prawa dotyczących tajemnicy przedsiębiorcy i warunków, w jakich można się na nią powołać w celu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej i w sposób przekonywujący wykaże, że informacja lub jej cześć objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, zarówno w aspekcie formalnym, jak i materialnym. Ewentualna kwalifikacja żądanej informacji publicznej jako informacji zawierającej tajemnicę przedsiębiorcy musi być poparta szczegółowym uzasadnieniem, ażeby nie narazić się na zarzut nieuprawnionego ograniczania dostępu do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.