II SA/Wa 1105/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Monika Michnik - Misterek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 970/08, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] odmawiającą A. H. - przedstawicielowi prawnemu całkowicie ubezwłasnowolnionego męża J. H., przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z akt wynika, iż w uchylonej przez Sąd ww. prawomocnym wyrokiem decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) nie znalazł podstaw do przyznania J. H. świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). W toku sprawy ustalono bowiem, że J. H. w wieku 51 lat udokumentował 20 lat, [...] miesięcy i [...] dni udowodnionego okresu ubezpieczenia. Z dniem [...] czerwca 1999 r. zaprzestał on pobierać zasiłek dla bezrobotnych, a następnie przez kolejne 7 lat i 8 miesięcy – do daty orzeczenia lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji w lutym 2007 r. wskutek zdarzenia nagłego – [...], mąż wnioskodawczyni nie podlegał ubezpieczeniu. Organ stwierdził, iż wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających stwierdzić, iż jej mąż zaniechał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym na skutek szczególnych okoliczności. Za takie bowiem, zdaniem organu, nie można było uznać przerwy w zatrudnieniu, w okresie kiedy wobec jej męża nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r. uchylającym powyższą decyzję Sąd stwierdził, iż Prezes ZUS nie zebrał, nie rozpatrzył i nie ocenił całości materiału dowodowego, zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Odmowę przyznania świadczenia w drodze wyjątku organ uzasadnił brakiem szczególnych okoliczności, które usprawiedliwiałyby długi okres pozostawania wnioskodawcy bez ubezpieczenia społecznego. Ponadto stwierdził, iż A. H. nie przedstawiła żadnych dodatkowych dokumentów wskazujących na wcześniejszą chorobę męża, dlatego nie mógł ich uwzględnić. Z takim stanowiskiem Sąd się nie zgodził, albowiem uznał, iż wprawdzie skarżąca nie przedstawiła dodatkowych dokumentów na okoliczność tego, iż jej mąż leczył się już wcześniej, ale podała też przyczynę, dla której nie mogła takich dokumentów dostarczyć organowi. Sąd wskazał, iż zły stan zdrowia oraz długotrwała choroba nie zawsze muszą skutkować wyeliminowaniem z życia zawodowego. Stąd też organ winien był sprawdzić te okoliczności, wskazane przez A. H., pod kątem ewentualnego zmniejszenia stażu pracy i utrudnienia w wypracowaniu odpowiedniego okresu ubezpieczeniowego. Sąd zgodził się z organem, że dokumentem, który w sposób wiążący dla oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wskazuje datę, od której wnioskodawca nie mógł podjąć zatrudnienia skutkującego ubezpieczeniem społecznym jest orzeczenie lekarza orzecznika ZUS. Jednak, zdaniem Sądu, obok tego orzeczenia organ winien też, przy ocenie zaistnienia w sprawie szczególnych okoliczności, brać pod uwagę sytuację faktyczną przedstawioną przez wnioskodawcę, ponieważ ta też mogła decydować o szczególnym przypadku, usprawiedliwiającym brak zatrudnienia bez ubezpieczenia, pomimo braku orzeczenia o niezdolności do pracy. W niniejszej sprawie żona skarżącego opisała zdarzenia losowe, które dotknęły jej rodzinę i które, jej zdaniem, mogły wpłynąć na początek choroby jej męża. [...] mogły, w ocenie Sądu, poważnie wpłynąć na stan zdrowia J. H. Stąd też organ winien ocenić te zdarzenia. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ogóle nie wziął ich pod uwagę. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy z wniosku A. H. o przyznanie jej ubezwłasnowolnionemu mężowi renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku Prezes ZUS w dniu [...] maja 2009 r. wydał decyzję, którą utrzymał własną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż zgodnie z dyspozycją zawartą w powyższym wyroku sprawa została przekazana do lekarza orzecznika ZUS w celu uzyskania dodatkowej dokumentacji dotyczącej leczenia męża wnioskodawczyni. W piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. skarżąca poinformowała, iż lekarzem prowadzącym jej męża był G. S., który przyjmował w ośrodku zdrowia w miejscowości B. W wyniku ustaleń z Przychodnią Lekarską [...] w B., wobec braku jakiejkolwiek dokumentacji medycznej dotyczącej J. H., która pozwoliłaby na ustalenie wcześniejszej daty powstania niezdolności do pracy, lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2009r. ustalił nadal całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji do marca 2012 r. Wobec powyższego oraz braku przedłożenia dokumentacji świadczącej o wcześniejszym istnieniu choroby nie można uznać, że przyczyną niespełnienia warunków do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy na podstawie ustawy był zbieg szczególnych okoliczności, które spowodowały niemożność uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Nie zostały bowiem, jak to wyżej wskazano, udowodnione okoliczności wyjątkowe, które usprawiedliwiałyby niemożność podjęcia przez męża skarżącej zatrudnienia połączonego z odprowadzaniem składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, które jest źródłem świadczeń ubezpieczeniowych. Dla ustalenia daty powstania inwalidztwa nie mogą być bowiem uznane za wystarczające dowolne przypuszczenia, lecz konieczne są dowody zawierające dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty powstania inwalidztwa. Do dowodów takich należą przede wszystkim dowody lekarskie (karty choroby, historie choroby, analizy itp.). Rozpatrując ponownie wniosek o rentę z tytułu niezdolności do pracy analizie poddany został przede wszystkim przebieg ubezpieczenia przed datą powstania niezdolności do pracy, który nie daje podstaw do przyjęcia, że niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym do chwili orzeczenia niezdolności do pracy było spowodowane szczególnymi okolicznościami. Ostatnio udowodniony okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne przypada na datę [...] czerwca 1999 r. Od tej daty do czasu ustalenia u męża skarżącej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji w lutym 2007 r., tj. przez okres 7 lat, [...] m-cy i [...] dni ubezpieczony nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Z oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz z dnia [...] lutego 2008 r. wynika, że przerwa w ubezpieczeniu spowodowana była brakiem pracy. Nie ulega wątpliwości, że sytuacja na rynku pracy jest bardzo trudna, jednakże okoliczność ta nie może być podstawą do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala zatem przyjąć, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które uniemożliwiły nabycie przez J. H. prawa do świadczenia ustawowego z przyczyn zasługujących na potraktowanie ich jako szczególne. Również fakt podejmowania w tym okresie zatrudnienia tzw. "dorywczego" nie może stanowić szczególnej okoliczności wynikającej z art. 83 ww. ustawy. Podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne przez ponad 7 lat ma ten skutek, że osoba, która podejmie takie zatrudnienie, świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2009 r. została zaskarżona przez A. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżąca podniosła, iż organ nie ustalił okoliczności, na które Sąd wskazał w wyroku z dnia 15 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, stosownie do przepisu art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inny sąd i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Priorytetowo istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, w niniejszej sprawie organ jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Sądu z dnia 10 września 2008 r., zgodnie z dyspozycją art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych tylko częściowo wykonał zalecenia Sądu wskazane w powyższym wyroku. Prezes ZUS podjął czynności mające na celu dotarcie do dokumentacji medycznej dotyczącej leczenia J. H. w spornym okresie od czerwca 1999 r. do lutego 2007 r., bowiem wystąpił o jej udostępnienie do Przychodni Lekarskiej w miejscowości B., w której leczył się mąż skarżącej. Wymieniony ośrodek zdrowia jednak nie posiada dokumentacji medycznej J. H. Nie można zatem czynić organowi zarzutu, że nie zebrał całości materiału dowodowego w celu udokumentowania stanu zdrowia wymienionego. Jednakże organ całkowicie pominął wskazania Sądu, co do konieczności wzięcia pod uwagę i rozważenia, czy opisane przez skarżącą zdarzenia losowe, które dotknęły jej rodzinę, mogły wpłynąć na chorobę jej męża. Sąd zwrócił uwagę, iż [...] mogły poważnie wpłynąć na stan zdrowia J. H. Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, iż pod koniec lat dziewięćdziesiątych trudno było się z mężem porozumieć. [...] jej mąż "zamknął się w sobie" i nie przyjmował pomocy nawet od osób najbliższych. Niewątpliwie utrata dorobku życia i miejsca pracy niesie ze sobą bardzo duże obciążenia i może odcisnąć piętno na psychice takiej osoby. Trzeba dostrzec, iż osoba po ukończeniu 45 roku życia, zamieszkała w małej miejscowości, gdzie występują trudnościami na rynku pracy i posiadająca na utrzymaniu rodzinę, nagle, wskutek zdarzenia losowego, traci zdolność utrzymania rodziny, może napotkać na niezależną od własnej woli przeszkodę w odnalezieniu się w nowej rzeczywistości. Okoliczności tych, co wskazał Sąd w ww. wyroku, nie można pomijać poszukując przyczyn niewykonywania przez J. H. pracy zarobkowej w spornym okresie. Badając ustawową przesłankę "szczególnych okoliczności" opisane powyżej zdarzenia należy poddać szczegółowemu badaniu w kontekście spełnienia podanego warunku z art. 83 ustawy emerytalno-rentowej. Tymczasem Prezes ZUS błędnie założył, iż brak dokumentacji medycznej z okresu poprzedzającego hospitalizację w 2007 r., przesądza o niespełnieniu przez stronę przesłanki szczególnych okoliczności, stojących na przeszkodzie w wypracowaniu wymaganego okresu do świadczenia ustawowego. W swych rozważaniach organ nie brał powyższego pod uwagę. Spowodowało to, iż zalecenia Sądu co do dalszego procedowania w sprawie nie zostały w pełni zrealizowane. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem postanowień art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze i uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.