II SA/Wa 1115/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Danuta Kania, Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.), odmówił K. K. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS stwierdził, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, iż na przestrzeni 67 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, strona udowodniła tylko 1 rok 5 miesięcy i 10 dni okresów składkowych oraz 5 miesięcy i 24 dni okresów nieskładkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym – zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym strona nie udokumentowała żadnego z tych okresów.  W ocenie organu nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 1969-1970, 1979-2008 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. W ocenie Prezesa ZUS w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona dopiero od [...] stycznia 2016 r. Nie istniały zatem do tego dnia przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna. Zdaniem organu wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny nie wskazuje, aby strona pozostawała bez niezbędnych środków utrzymania. W przedstawionym stanie faktycznym, organ nie znalazł podstawy do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. K. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W treści skargi nadmieniła, że brak uprawnień do przyznania emerytury w trybie zwykłym spowodowany był trudnymi do przezwyciężenia okolicznościami, na które nie miała wpływu. Powodem braku wypracowania odpowiedniej długości ubezpieczenia była choroba [...] dwójki jej dzieci. Niepełnosprawne dzieci od najmłodszych lat wymagały szczególnej i ciągłej opieki. W ciągu lat, które skarżąca poświęciła na zajmowanie się dziećmi, nie miała możliwości podejmowania pracy. W opiece na dziećmi nikt jej nie pomagał, a mąż musiał pracować na utrzymanie rodziny. Oprócz dwójki chorych dzieci skarżąca ma jeszcze dwoje dzieci. W wymienionych przez Prezesa ZUS latach 1969-1970 i 1979-2008 skarżąca nie pracowała, ponieważ w tym czasie chorowała jej niepełnosprawna córka i niepełnosprawny syn. Niedającą się przezwyciężyć przeszkodą w podjęciu pracy było sprawowanie opieki na chorymi dziećmi. Podkreśliła także, że do kosztów utrzymania rodziny należy doliczyć również nakłady pieniężne przeznaczone na leczenie niepełnosprawnych dzieci. Skarżąca zaznaczyła, że spełnia wszystkie przesłanki wymienione w art. 83 ustawy emerytalnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), dalej: "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd stwierdził podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślenia wymaga, iż świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wszystkich przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, organ jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Zaznaczenia wymaga, że zakres materiału dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia, wynika z treści żądania strony. Wprawdzie, w przypadku postępowania wszczętego na wniosek, to na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona określone skutki prawne, jednakże, jeżeli twierdzenia strony są ogólnikowe bądź niepełne, to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i doprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero wówczas, gdy strona nie wskaże konkretnych okoliczności, zaś organ nie jest w stanie uzupełnić materiału dowodowego, można z niego wywieść wnioski negatywne dla strony. Prowadząc postępowanie administracyjne, organ winien zatem realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie – zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zasada ta stanowi, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwianiu sprawy. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym obowiązkom procesowym poprzez niepełne zebranie i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności sprawy nie zostały należycie zbadane i rozważone, zwłaszcza w zakresie przesłanki "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zaskarżona decyzja została więc wydana co najmniej przedwcześnie, bez wyjaśnienia okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższy przepis posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Jak podkreśla się w orzecznictwie, pojęcie to nie może być interpretowane jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639). Z akt sprawy wynika, iż skarżąca (obecnie 67-letnia) wykazała łącznie w całym swym życiu 1 rok i 5 miesięcy okresów składkowych i 6 lat okresów nieskładkowych, z których możliwe jest do zaliczenia jedynie 5 miesięcy. Okres pracy skarżącej przypada na lata 1970-1972, okresy nieskładkowe zaś wykazano od marca 1972 r. do stycznia 1976 r. i od stycznia 1977 r. do lutego 1979 r. Skarżąca zatem nie pracowała od marca 1972 r. Z akt sprawy wynika nadto, że skarżąca nie podlegała żadnemu ubezpieczeniu od lutego 1979 r. W 1973 r. skarżąca urodziła niepełnosprawną córkę – M. K. i opiekowała się nią osobiście do 1988 r. W 1988 r. córka skarżącej został umieszczona w Specjalistycznym Ośrodku dla Niepełnosprawnych [...] (k-30 akt sądowoadministracyjnych). W 1982 r. skarżąca urodziła syna – A. K., który również jest osobą niepełnosprawną [...]. Jak wynika z dołączonej do skargi opinii psychologicznej z dnia [...] lutego 2012 r., A. K. jest osobą [...] w stopniu [...] i cierpi na zespół [...]. Ponadto z opinii wynika, że syn skarżącej uczył się w szkole specjalnej od IV klasy i ukończył jedynie szkołę podstawową. A. K. jest, ze względu na znacznego stopnia reaktywaność emocjonalną oraz brak kontroli realizacji emocjonalnych, objęty stałą opieką specjalistyczną i leczeniem farmakologicznym. W ocenie Sądu, organ z naruszeniem wskazanych powyżej zasad postępowania administracyjnego nie rozważył wpływu przedstawionych okoliczności faktycznych na możliwość podjęcia przez skarżącą pracy, czy innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Prezes ZUS nie poczynił także żadnych ustaleń co do sytuacji zdrowotnej córki skarżącej M. K., nie zbadał również, od jakiego okresu M. K. przebywa pod opieką wyspecjalizowanego ośrodka, a także nie zbadał, czy skarżąca w okresie przed umieszczeniem córki w specjalistycznym ośrodku sprawowała nad nią osobistą opiekę. Okoliczności te winny zostać wyjaśnione przez organ, głównie w drodze wezwania skarżącej do przedstawienia stosownej dokumentacji obrazującej stan faktyczny sprawy, a w razie dalszych wątpliwości w drodze przesłuchania skarżącej w charakterze strony postępowania, a następnie poddane ocenie w kontekście przesłanki "szczególnych okoliczności". Odnosząc się do kwestii posiadania niezbędnych środków utrzymania, stwierdzić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w drodze wykładni funkcjonalnej, przyjęto, że posiadanie niezbędnych środków utrzymania należy odnieść do aktualnej – dla chwili wydania decyzji – kwoty najniższej emerytury. Nie oznacza to jednak, że w okolicznościach konkretnej sprawy należy całkowicie abstrahować od indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. W niniejszej sprawie dochód brutto na członka rodziny jedynie w sposób nieznaczny przekracza kwotę najniższej emerytury, zaś skarżąca wraz z mężem nadal sprawują osobistą opiekę nad niepełnosprawnym A. K. Również ta okoliczność nie była przedmiotem oceny organu. Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, z naruszeniem obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego nakładających na organ obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i ich rozważenia w świetle "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Obowiązek taki ciąży na organie w sprawach z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona nie jest w stanie sama w sposób należyty bronić swoich interesów. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.