II SA/Wa 1119/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi K.H. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego K. H. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez K.H. decyzją z [...] marca 2019 r. (nr [...]), Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) oraz art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161) w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) o odmowie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że art. 92 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. nie wiążą przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z powierzchnią lokalu mieszkalnego, którym dysponuje funkcjonariusz. Prawo policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego (art. 88 i art. 90 ustawy) zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni, natomiast prawo do równoważnika za brak lokalu zostało związane z tym, że policjant (członkowie jego rodziny) nie posiada lokalu mieszkalnego. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 3/08. Komendant podał, że stosownie do § 1 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy, nie posiadają lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych oraz pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego. Posiadanie lokalu nawet o powierzchni mniejszej, niż wynikająca z norm zaludnienia, stanowi negatywną przesłankę przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Jeżeli lokal jest nieodpowiedni (nie spełnia norm zaludnienia), funkcjonariusz może ubiegać się o przyznanie lokalu w oparciu o art. 95 ustawy, bądź pomoc finansową (art. 94). K.H. (funkcjonariusz [...] w [...]) wraz z żoną oraz dwójką dzieci zamieszkuje w mieszkaniu położonym przy ul. [...] w [...] (o pow. mieszkalnej 27,97 m2 i użytkowej 42,24 m2), które w dniu [...] października 2018 r. nabyła jego żona P.H. (wykup lokalu stanowiącego własność Gminy). Z tego wynika, że funkcjonariusz ma zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę, a to prowadzi do wniosku, że wnioskodawca nie spełnia określonych w art. 92 ustawy o Policji oraz w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. warunków przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W związku z tym prawidłowe jest zapatrywanie organu I instancji, że wniosek funkcjonariusza z 23 listopada 2018 r. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie mógł zostać uwzględniony. Komendant Główny Policji dodał, że Komendant Wojewódzki Policji decyzją z [...] kwietnia 2018 r. przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny na remont tego lokalu mieszkalnego. Przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oznaczałoby, że w tym samym stanie faktycznym i prawnym przysługiwałby mu zarówno równoważnik pieniężny za remont jak i równoważnik za brak mieszkania, a więc korzystałby jednocześnie z prawa do kilku świadczeń z tego samego tytułu. K.H. w skardze na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2019 r. zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 88, art. 89, art. 90, art. 92, art. 95, art. 97 ustawy o Policji oraz § 1-3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170) przez ich błędną wykładnię a ponadto z naruszeniem art. 8 k.p.a. w związku z § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji KWP w [...] z [...] stycznia 2019 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. K.H. w uzasadnieniu skargi podniósł m. in., że lokal mieszkalny w rozumieniu powołanych przepisów prawa, dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji (rozdział 8 ustawy o Policji), to lokal położony w miejscowości, w której policjant pełni służbę (lub położony w miejscowości pobliskiej), o powierzchni spełniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych określone w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych (a więc uwzględniający liczbę członków rodziny policjanta). Zdaniem skarżącego organy obu instancji nieprawidłowo dokonały jedynie językowej wykładni art. 92 ustawy o Policji, pomijając wykładnię celowościową, a przede wszystkim systemową oraz naruszając § 10 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a rożnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. W konsekwencji organy nieprawidłowo przyjęły, że zawarte w art. 88 i w art. 92 ustawy o Policji pojęcie "lokalu mieszkalnego" ma rożne znaczenie i że prawo do lokalu mieszkalnego o którym mowa w art. 92 (a więc "na potrzeby" ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu) oznacza prawo do jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego (niezależnie od powierzchni). Skarżący stwierdził, że lokal, w którym zamieszkuje wraz z żoną i dwojgiem dzieci nie posiada powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia lokali mieszkalnych przeznaczonych na lokale mieszkalne dla policjantów (§ 3 powołanego rozporządzenia). Z tego wynika, zdaniem skarżącego, że nie jest prawidłowe stanowisko organów, że skarżący wraz z rodziną mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W konkluzji skarżący stwierdził, że jeżeli policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale (art. 90 ust. 1), a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Skarżący dodał, że posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas funkcjonariuszowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przysługującego za brak lokalu (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r. I OPS 3/08), niemniej z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. K.H. dodał, że nie jest prawidłowe stanowisko Komendanta Głównego Policji, że przyznanie świadczenia na remont lokalu, który nie spełnia norm zaludnienia wyklucza przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Świadczenie na remont nie jest uzależnione od posiadania lokalu mieszkalnego i jest przyznawane także w przypadku lokali wynajmowanych (z akt sprawy wynika że mieszkanie było wynajmowane od 2013 r.) Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została oparta na stwierdzeniu, że w świetle art. 92 ust. 1 ustawy o Policji funkcjonariusz nie ma prawa do równoważnika pieniężnego, jeżeli on lub członkowie jego rodziny posiadają jakikolwiek lokal mieszkalny w miejscu pełnienia przez niego służby lub w miejscowości pobliskiej. Skarżący podnosił natomiast, że jeżeli lokal mieszkalny posiadany przez policjanta lub członków jego rodziny nie spełnia norm zaludnienia (ustalonych na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów), to ma on prawo do równoważnika za brak "odpowiedniego" lokalu (o ile oczywiście wcześniej nie przydzielono mu już lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Policji). Sąd podziela zapatrywanie skarżącego i uznaje, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] stycznia 2019 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Według art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z rozdziału 8 tej ustawy, zatytułowanego: "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", wynika, że to uprawnienie policjanta w służbie stałej może być "zrealizowane" nie tylko przez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (art. 88 i art. 90 ust. 1), ale również, w dalszej kolejności m. in. przez przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w oparciu o art. 92 ust. 1 ustawy, który stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zdaniem Sądu, skoro przesłanką uzyskania prawa do otrzymania lokalu jest niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to to "niezaspokojenie" jest również istotne przy ocenie subsydiarnego uprawnienia tj. do równoważnika pieniężnego za brak "odpowiedniego" lokalu. Z takim "niezaspokojeniem" potrzeb mieszkaniowych będziemy mieli do czynienia m. in. wówczas, gdy policjant (jego małżonek) posiada w miejscowości w której pełni służbę (lub w miejscowości pobliskiej) lokal mieszkalny niedopowiadający przysługującej mu (jego rodzinie) powierzchni mieszkalnej (art. 95 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 a contrario). Wbrew stanowisku organów orzekających w tej sprawie, warunek "odpowiedniości" lokalu podlega rozważeniu także przy ocenie prawa funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/GI 315/19, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/GI 1265/18, wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 1/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 823/18). Taką negatywną przesłankę stanowi, jak już powiedziano, posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Prowadzi to do wniosku, że jeżeli policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to można odmówić mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego tylko wówczas, gdy posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie spełnia przysługujące mu normy zaludnienia. Można dodać, że ten pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądowym i znajduje potwierdzenie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2009 r. sygn. akt I OPS 7/09, która odnosiła się do analogicznych regulacji prawnych zawartych w ustawie o straży Granicznej. W powołanej uchwale stwierdzono, że równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Wbrew stanowisku organów w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie ma zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 3/08. Dotyczy ona bowiem sytuacji, gdy funkcjonariusz Policji zrealizował prawo do lokalu mieszkalnego, a posiadany przez niego lokal przydzielony z zasobów mieszkaniowych Policji przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu z 2005. Organy obu instancji niedokładnie więc przeanalizowały treść tej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie jest odmienny. Skarżący nie otrzymał bowiem przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, nie odpowiadającego wymaganym normom zaludnienia, ale jego żona posiada własny lokal mieszkalny nieodpowiadający przysługującym mu normom zaludnienia. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, równoważnik nie przysługuje policjantowi, który otrzymał wcześniej przydział lokalu mieszkalnego, nie odpowiadającego aktualnie normom zaludnienia, bowiem doszłoby do podwójnego korzystania ze świadczeń mieszkaniowych. Z powyższych względów skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] stycznia 2019 r. zostały wydane z naruszeniem art. 92 ust. 2 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Ponownie orzekając w tej sprawie organy zastosują się do wytycznych Sądu zawartych w niniejszym wyroku i rozważą, czy lokal zamieszkiwany przez skarżącego i jego rodzinę spełnia normy zaludnienia określone w przepisach prawa, a następnie czy w przypadku skarżącego spełnione zostały przesłanki przyznania tego prawa, o których mowa w § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Można tylko dodać, że powołany przepis nie traktuje jako "przeszkody" w uzyskaniu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego faktu wcześniejszego otrzymania przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organy ocenią również, czy dla wyniku niniejszego postępowania ma znaczenie moment nabycia "nieodpowiedniego" lokalu mieszkalnego przez żonę skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).