II SA/Wa 1131/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Stanisław Marek Pietras Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] lutego 2012 r. M. B. (zwany dalej skarżącym) zwrócił się do Ministerstwa Finansów, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) o dostępie do informacji publicznej, o przekazanie kopii Raportów Miesięcznych za miesiąc [...] i [...] 2012 r. opisujących realizację przez wykonawcę – [...] Sp. z o.o. umowy w sprawie zamówienia publicznego zawartej w konsekwencji przeprowadzenia postępowania na " [...] ", nr sprawy:[...]. W szczególności wnosił o przekazanie: 1) Listy Awarii; 2) Listy zarejestrowanych Zgłoszeń Serwisowych (Zgłoszeń), w tym zarejestrowanych Zgłoszeń dotyczących Incydentów; 3) informacji na temat czasu reakcji na Zgłoszenia; 4) informacji na temat czasu realizacji Zgłoszeń. Decyzją z [...] marca 2012 r. Minister Finansów, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po rozpatrzeniu wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej przekazania kopii Raportów Miesięcznych za miesiąc [...] i [...] 2012 r. opisujących realizację przez wykonawcę – [...] Sp. z o.o. umowy w sprawie zamówienia publicznego zawartej w konsekwencji przeprowadzenia postępowania na " [...] ", odmówił udostępnienia ww. informacji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ określił, jakie informacje należy zaliczyć do informacji publicznych, podkreślając, że dostęp do tych informacji podlega ograniczeniom podmiotowym i przedmiotowym. W dalszej kolejności zważył, że systemy informatyczne, służące do przetwarzania informacji (danych) podlegających ochronie na mocy przepisów prawa, muszą być w sposób odpowiedni chronione i w związku z powyższym informacje dotyczące zabezpieczania i funkcjonowania tych systemów, w szczególności szczegółowych informacji na temat awarii i incydentów w systemach informatycznych, podlegają szczególnej ochronie i nie mogą być przekazywane i udostępniane osobom lub podmiotom do tego nieuprawnionym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący, wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji, zarzucił jej naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. W ocenie skarżącego w sentencji decyzji nie wskazano, jaki przepis obowiązującego prawa, w szczególności ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi podstawę decyzji o nieudostępnieniu informacji, o które wnioskował. Również w uzasadnieniu decyzji nie wskazano żadnych konkretnych przepisów prawa przemawiających za nieudostępnieniem informacji publicznej. Skarżący zwrócił uwagę, że uzasadniając decyzję przytoczono wprawdzie treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak nie przesądzono, czy i ewentualnie w jakim zakresie powyższe przepisy znajdują zastosowanie w sprawie jego wniosku. W szczególności, mając na uwadze treść powyższych przepisów, zdaniem skarżącego, podnieść należy, że w uzasadnieniu nie wskazano żadnych przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, które przemawiałyby za podjęciem decyzji odmownej, jak również nie wskazano żadnych podmiotów, ze względu na których dobra należało podjąć taką decyzję. Nadto skarżący ocenił, że sposób uzasadnienia decyzji nie realizuje ogólnej zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując uzasadnionych przesłanek do uwzględnienia argumentów skarżącego. Zdaniem organu zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne wskazuje przy tym fakty i okoliczności, które były przedmiotem oceny oraz przyczyny, które spowodowały wydanie decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W decyzji wyjaśniono też jej podstawę prawną, z przytoczeniem przepisów prawa, w tym art. 1 ust. 1, art. 5, art. 6 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 4 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP. Nadto organ uznał, że wydając zaskarżoną decyzję, przestrzegał zasady określonej w art. 11 k.p.a., co spowodowało wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący skarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 5 i art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 k.p.a. poprzez brak wskazania przesłanek uzasadniających odmowę uzyskania żądanej informacji oraz brak jakichkolwiek dowodów w tym zakresie. W konsekwencji wnosił o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zaznaczył, że wobec faktu, iż istnienie Raportów Miesięcznych, których dotyczy wniosek, jest publicznie wiadome, gdyż ich sporządzenie wynika z postanowień § 2 ust. 3 oraz § 8 ust. 3 pkt 2 umowy będącej przedmiotem zamówienia publicznego, nie sposób przyjąć, że informacja o ich treści nie jest informacją publiczną. Wobec tego, dla skutecznej odmowy dostępu do informacji publicznej, organ winien wskazać, że informacja ta nie podlega ujawnieniu. W przedmiotowej sprawie organ nie wskazał żadnych przesłanek ani dowodów umożliwiających uznanie tej informacji za niepodlegającą ujawnieniu. Organ nie wskazał podstawy odmowy ujawnienia żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Natomiast w piśmie procesowym z [...] września 2012 r. organ zawarł dodatkowe wyjaśnienia dotyczące Informatycznego Systemu Obsługi Budżetu Państwa [...], ze wskazaniem na jego główne zadania, charakter oraz znaczenie dla budżetu państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że Minister Finansów jest – stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana informacja jest informacją publiczną. Tylko bowiem wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy – sprawa ma charakter informacji publicznej i podmiotowy – istnieje podmiot zobowiązany, powstaje – wynikający z art. 16 ustawy – obowiązek wydania decyzji. Decyzją taką organ odmawia udzielenia informacji, i to tylko z uwagi na ochronę informacji niejawnych, tajemnicę ustawowo chronioną, prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy do decyzji o odmowie udostępnienia informacji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że pod pojęciem "stosowanie przepisów K.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, ale nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (por. S. Szuster, Komentarz do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, LEX/el. 2003). Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki, w zależności od rodzaju tych naruszeń. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy poczynionych w sprawie ustaleń, w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. Ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z 15 listopada 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 668/98, wyrok NSA z 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, publ. na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl. Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się ona kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96, wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99, publ. na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl . Na podkreślenie zasługuje przy tym, że uzasadnienia decyzji nie może zastępować odpowiedź na skargę, ani też pisma procesowe kierowane do sądów w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Art. 15 K.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli zasadności argumentacji podniesionej w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej. W wyroku z 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zgodnie z art. 127 § 3 zd. ostatnie kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań." Oznacza to, że powyższe zasady mają także zastosowanie w niniejszej sprawie. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada omówionym wymaganiom. Sprowadza się ona do odniesienia się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazania dlaczego zarzuty zawarte w tym wniosku organ uznaje za bezzasadne. Organ nie rozpoznał natomiast merytorycznie po raz drugi sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Oznacza to, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Z uzasadnienia tego nie wynika, ze względu na jaką tajemnicę ustawowo chronioną organ odmówił udostępnienia żądanej informacji. Okoliczność ta jest kluczowa dla oceny prawidłowości dokonanej odmowy. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż w decyzji pierwszoinstancyjnej organ podał jedynie, że szczegółowe informacje na temat awarii i incydentów w systemach informatycznych podlegają szczególnej ochronie. Organ nie sprecyzował jednak w oparciu o jakie przepisy ochrona ta jest nałożona i w związku z tym, jaką tajemnicą wnioskowane dane są objęte. Na nieprawidłowości decyzji w tym zakresie zwracał uwagę skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak organ – na co wskazano powyżej – kwestią tą w zaskarżonej decyzji nie zajął się. Próbę sanowania braków decyzji podjął w piśmie procesowym z [...] września 2012 r., ale pismo to nie mogło być przedmiotem oceny Sądu, gdyż kontrola sprawowana przez sąd administracyjny w tej sprawie obejmuje jedynie zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu wskazane powyżej nieprawidłowości zaskarżonej decyzji mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja w formie w jakiej została poddana sądowej kontroli nie odnosi się do meritum sprawy, a tym samym jej merytoryczna kontrola przez Sąd nie jest możliwa. Zwrócić również należy uwagę na naruszenie przez organ, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., stosownie do którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie obie decyzje zostały wydane z upoważnienia Ministra Finansów przez Dyrektora Departamentu [...] P. O., co jednoznacznie przesądza o naruszeniu zasady określonej w powyższym przepisie. Okoliczność ta stanowi przesłankę wznowieniową, przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby w okolicznościach przedmiotowej sprawy istniały negatywne przesłanki uchylenia decyzji określone w art. 146 § 1 lub § 2 K.p.a. Niewątpliwie bowiem nie występuje określona w tym przepisie cezura czasowa. Nie można również stwierdzić, wobec wadliwości zaskarżonej decyzji, która została wcześniej opisana i braków występujących w decyzji pierwszoinstancyjnej, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej jako p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji zostało oparte o art. 152 p.p.s.a., a o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.