II SA/Wa 1133/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi Z. I. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa Zarząd Dzielnicy [...], działając na podstawie § 45 pkt 2, 4 i 5 i § 50 Statutu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, stanowiącego załącznik Nr 17 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.), w związku z § 6 pkt 8 Uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) oraz w związku z § 4 w związku z § 22 ust. 5 oraz § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), uchwałą z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] - nie wyraził zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu Z. I. oraz U. I. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, iż Z. i U. I. wystąpili wraz z czworgiem dzieci o najem lokalu. Wnioskodawcy są obywatelami [...] (narodowość [...]), Z. I. posiada udzieloną zgodę na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczpospolitej Polski, a U. I. ma udzieloną ochronę uzupełniającą. Wnioskodawcy nie posiadają miejsca stałego zameldowania. Zgodnie z oświadczeniem, do Polski przyjechali w 2005 r. i zamieszkali w Ośrodku dla Cudzoziemców w [...]. Przez kilka lat zamieszkiwali w wynajętym lokalu w [...] oraz w lokalu przy ul. [...]. W okresie od dnia [...] lipca 2013r. do dnia [...] kwietnia 2014 r. wnioskodawczyni wraz z dziećmi przebywała w Ośrodku Interwencji [...]. Od maja 2014 r. wnioskodawcy zamieszkują w lokalu nr [...] przy ul. [...], który wynajmują od osoby prywatnej na podstawie umowy najmu. Powyższy lokal składa się z 2 pokoi i kuchni, powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 42,00 m2, powierzchnia mieszkalna 25,70 m2. W lokalu tym nikt nie jest zameldowany. Według oświadczenia, w lokalu zamieszkuje 6 osób, na jedną osobę przypada 4,28 m2 powierzchni mieszkalnej. Dochód gospodarstwa domowego wnioskodawców wynosi 295,83 zł na osobę miesięcznie. Komisja Mieszkaniowa zaopiniowała wniosek negatywnie. Wniosek został rozpatrzony na podstawie § 4 w związku z § 22 ust. 5 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy - posiadanie tytułu prawnego do lokalu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Z. i U. I. wystąpili do Zarządu Dzielnicy [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu. Wnioskodawcy zarzucili organowi błędne zastosowanie przepisów uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Podnieśli, iż fakt dysponowania przez nich tytułem prawnym do lokalu nie powinien stanowić kryterium decydującego o odmowie zawarcia umowy najmu. Istotne jest bowiem, czy zajmowany lokal zabezpiecza ich potrzeby mieszkaniowe oraz czy znajdują się w niedostatku. Zgodnie z przepisami ww. uchwały możliwość wynajmu lokalu na czas nieoznaczony uzależniona została od pozostawania w trudnych warunkach mieszkaniowych, za które uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej. W przypadku wnioskodawców, powierzchnia pokoi na jedną osobę wynosi ok. 4 m2. Wnioskodawcy mieszkają z dziećmi, które chodzą do pobliskiej szkoły, jednak w wynajmowanym mieszkaniu nie mają warunków do prawidłowego rozwoju. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] m. [...] pismem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] poinformował wnioskodawców, że Zarząd Dzielnicy nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia. Uchwała z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami. Pismem z dnia 9 czerwca 2015 r. Z. I. oraz U. I. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały skarżący zarzucili naruszenie: 1) § 22 ust. 2 i 5 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", poprzez: - nieustalenie czy lokal, w którym zamieszkują skarżący na podstawie umowy najmu zabezpiecza ich potrzeby mieszkaniowe w taki sposób, że nie mogą zostać uznani za osoby pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych, o których mowa w § 4 ww. uchwały, - zaniechanie poddania wnikliwej analizie możliwości zamieszkiwania skarżących w lokalu przy ul. [...], wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ograniczenie się do stwierdzenia, że skarżący posiadają umowę najmu lokalu z zaniechaniem przeprowadzenia dalszych czynności procesowych w celu ustalenia, czy mimo posiadania tytułu prawnego do lokalu pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych; 2) art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a., wyrażających zasadę ochrony zaufania strony postępowania do organu rozpoznającego jej sprawę, której urzeczywistnieniu służy m.in. obowiązek wyjaśniania przesłanek, ukierunkowujących załatwienie sprawy administracyjnej w określony sposób, poprzez dopuszczenie do wskazanych powyżej uchybień procesowych. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że spełniają określone w uchwale kryteria, od których uzależniony jest najem lokalu mieszkalnego. Zarzucili, iż organ nie podjął żadnych czynności dowodowych w celu zbadania ich sytuacji mieszkaniowej, nie ustalił, czy lokal, który wynajmują na wolnym rynku zabezpiecza ich potrzeby mieszkaniowe w taki sposób, że nie mogą oni zostać uznani za osoby pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych. Skarżący wskazali na swoją trudną sytuację finansową, która nie pozwala na wynajem lokalu o większej powierzchni. Podkreślili chęć zapewnienia prawidłowych warunków życiowych swoim dzieciom. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1133/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę U. I. W dniu 18 marca 2016 r. do akt sądowych sprawy wpłynęło zgłoszenie organizacji społecznej - Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] - do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 14 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Stowarzyszenie [...] podtrzymało zarzuty i wnioski skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga oceniania w świetle powołanych wyżej przepisów jest dopuszczalna i merytorycznie uzasadniona. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] nie wyraził zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu Z. I. oraz U. I. Z uzasadnienia uchwały wynika, iż przyczyną wydania negatywnego rozstrzygnięcia jest okoliczność, że wnioskodawcy posiadają tytuł prawny do lokalu, bowiem są najemcami prywatnego lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...]. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem § 4 oraz § 22 ust. 2 i 5 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznał za zasadne. Nietrafne jest jedynie powiązanie zarzutu naruszenia § 22 ww. uchwały z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd co do tego, że choć w postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały w przedmiocie ustalenia listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie można sięgać do przepisów k.p.a., to w postępowaniu tym obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, jak i konieczność wyrażenia interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki, co można wyprowadzić wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2025/15, publ. j.w.). Zgodnie z § 4 pkt 1 i 2 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Z kolei przepis § 22 ust. 2 ww. uchwały, który wprawdzie nie został powołany w zaskarżonej uchwale Zarządu Dzielnicy, ale jest oczywiste, że znajduje zastosowanie w sprawie - zobowiązuje organ do poddania wnikliwej analizie wniosków o najem lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Obowiązek ten pozostaje w korelacji z powołaną już wyżej zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. W niniejszej sprawie wniosek złożony przez Z. i U. I. nie został poddany takiej wnikliwej analizie. Organ nie podjął też żadnych czynności procesowych zmierzających do ustalenia, czy lokal, w którym skarżąca zamieszkuje wraz z rodziną, zabezpiecza jej potrzeby mieszkaniowe, w taki sposób, że nie może ona zostać uznana za osobę pozostającą w trudnych warunkach mieszkaniowych, czy też nie. Organ w ogóle nie uzasadnił swego stanowiska w sprawie. Nie wyjaśnił z jakich względów uznał, że sam fakt posiadania tytułu prawnego do lokalu (w postaci umowy najmu prywatnego lokalu) wyklucza zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m. [...] zwłaszcza w sytuacji, gdy - jak wynika z oświadczeń wnioskodawców - na jedną osobę zamieszkującą w ww. lokalu przypada zaledwie ok. 4 m2 powierzchni mieszkalnej. Organ powołał natomiast przepis § 22 ust. 5 ww. uchwały, zgodnie z którym odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Przepis ten, w ocenie Sądu, nie mógł stanowić podstawy prawnej podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy jedynym powodem odmowy zakwalifikowania skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu była okoliczność zawarcia przez nią umowy najmu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku, zaś organ nie zbadał, czy lokal będący przedmiotem tej umowy zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe skarżącej oraz jej rodziny, czy też nie. Podkreślić przy tym należy, że żaden przepis uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy automatycznie nie wyłącza z grona osób ubiegających się o najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy, osób legitymujących się umową najmu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku. Okoliczność ta, na gruncie przepisów ww. uchwały nie powoduje, że skarżąca nie może być umieszczona na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu, o ile spełnia przesłanki określone w § 4 pkt 1 i 2 tej uchwały. Spełnienia tych wymogów przez skarżącą i jej rodzinę organ nie zbadał, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Zauważyć należy, że przepis § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. stanowi, iż odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W świetle powołanego przepisu, posiadanie takiego tytułu prawnego do lokalu jak umowa najmu prywatnego lokalu mieszkalnego, nie wyklucza zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m. [...]. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa i jako taka nosi cechy dowolności. Organ w sposób arbitralny przyjął, że skarżąca wraz z rodziną - z racji na posiadanie tytułu prawnego do lokalu w postaci umowy najmu lokalu na wolnym rynku - nie kwalifikuje się do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu. Stanowiska swego jednak w żaden sposób nie wyjaśnił. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Ponownie rozpatrując sprawę organ podda wniosek skarżącej wnikliwej analizie, mającej na celu ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki określone uchwałą nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, warunkujące umieszczenie ww. na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu. Sąd zauważa, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania niniejszego wyroku upłynął rok. Przepis szczególny, tj. art. 94 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), wyłącza stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, z uwagi na upływ jednego roku od jej podjęcia. Przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (ust. 2). Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.