II SA/Wa 1134/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. 2001 r. Nr 79, poz. 6 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] przyznającą M.S. dodatek mieszkaniowy na okres sześciu miesięcy od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. w wysokości 186,60 zł miesięcznie. Organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Prezydent [...] po rozpatrzeniu wniosku z dnia 15 grudnia 2014 r. przyznał M.S. dodatek mieszkaniowy na okres sześciu miesięcy: od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. w wysokości 186,60 zł miesięcznie. M.S. odwołał się od wskazanej decyzji. Zakwestionował prawidłowość ustalonej przez organ I instancji wysokości dochodu, która została przyjęta przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że decyzja organu I instancji nie jest decyzją uznaniową. Podejmując ją, organ administracji publicznej nie działa w sferze swobodnego uznania. Przyznanie dodatku mieszkaniowego może nastąpić jedynie wówczas, gdy są spełnione wszystkie wymogi (przesłanki ustawowe) do jego przyznania określone przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.). Również przepisy tej ustawy regulują sposób wyliczenia wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych nie pozwala przy określaniu wysokości dochodu dla potrzeb ustalania prawa do dodatku mieszkaniowego na odliczenie od przychodu odprowadzanej składki na ubezpieczenie zdrowotne ani zaliczki na podatek dochodowy. Dodatki mieszkaniowe nie są przyznawane uznaniowo ani w uznaniowej wysokości. Przysługujący dodatek i jego wysokość podlegają ścisłemu obliczeniu arytmetycznemu, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej mieszkania, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek i wysokości dochodów, jakie członkowie gospodarstwa domowego uzyskiwali w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek. Odnośnie podniesionego w odwołaniu zarzutu SKO w W. wyjaśniło, że wysokość dochodu dla potrzeb wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego ustalana jest – zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy – z uwzględnieniem dochodów osiągniętych w okresie 3 miesięcy przed złożeniem wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W niniejszej sprawie chodzi o dochody osiągnięte we wrześniu, październiku i listopadzie 2014 r. Z oświadczenia złożonego przez M.S. wynika, że uzyskiwał on w tych miesiącach dochód w wysokości 100 zł miesięcznie z tytułu prac dorywczych (łącznie 300 zł). Jak wynika z pisma z ZUS z dnia 30 grudnia 2014 r. kwota brutto świadczenia rentowego przysługującego stronie wynosiła we wrześniu, październiku i listopadzie 844,45 zł miesięcznie. Łączny dochód strony w okresie ww. 3 miesięcy wyniósł 2883,33 zł, tj. miesięcznie 944,45 zł. W przeliczeniu na osobę w gospodarstwie jedno osobowym daje to średni miesięczny dochód na osobę również w wysokości 944,45 zł. Wyjaśnić także należy, że niepobieranie renty przez skarżącego nie ma wpływu na zaliczenie tego świadczenia do jego dochodu. Okoliczność, że podmiot nie chce skorzystać z dochodu zagwarantowanego w postaci przyznanej renty, nie zmienia reguły obliczenia wysokości dochodu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy dla gospodarstwa 1-osobowego dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa nie przekracza 175 % najniższej emerytury, tj. 1477,79 zł. Dochód skarżącego nie przekracza normy dochodu na osobę w rodzinie. Wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków ustaloną procentowo w stosunku do dochodu gospodarstwa domowego w wysokości zależnej od ilości osób tworzących to gospodarstwo (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na osobę, o którym mowa w jej art. 3 ust. 1, jest mniejszy niż 150% najniższej emerytury, tj. 1266,68 zł, to dla 1-osobowego gospodarstwa wydatki stanowią 15% dochodu gospodarstwa. W niniejszej sprawie 15 % dochodu gospodarstwa strony wynosi 141,67 zł. Suma wydatków za ostatni miesiąc, jak wynik z akt sprawy, wynosiła 328,27 zł. W związku z tym wysokość dodatku mieszkaniowego, która stanowi różnicę między sumą wydatków (328,27 zł) wydatkami gospodarstwa w wysokości 15 % dochodu gospodarstwa (141,67 zł), wynosi 186,60 zł. M.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Skarżący wyjaśnił, iż nie pobiera renty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga jest niezasadna. Stosownie do brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2013 r., Nr 71, poz. 966 ze zm.), dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Natomiast w myśl art. 3 ust. 3 powołanej ustawy, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu narodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego i energetycznego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach i opozycji komunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie polega na tym, czy organ słusznie przy obliczaniu dochodu skarżącego wziął pod uwagę rentę z ZUS, którą skarżącemu przyznano, ale której odmawia przyjęcia. Rozważając tę kwestię, zwrócić należy uwagę, iż tak ukształtowany problem był już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt I OSK 2368/11 ze skargi kasacyjnej skarżącego na decyzję SKO w W. z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W sprawie tej NSA w wyroku z dnia 13 lipca 2012 r. stwierdził, iż okoliczność, że podmiot nie chce skorzystać z dochodu zagwarantowanego w postaci przyznanej renty z tytułu trwałej niezdolności do pracy, nie zmienia reguły obliczania wysokości dochodu (por. wyroki NSA z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt OSK 657/04 oraz OSK 997/04). Wprawdzie przedmiotem postępowania administracyjnego, poddanego kontroli sądowej w powołanych wyżej wyrokach była kwestia przyznania zasiłku stałego wyrównawczego na gruncie ustawy o pomocy społecznej, niemniej określenie kategorii dochodu w obu ustawach (w tej ustawie oraz w ustawie o dodatkach mieszkaniowych) odwołuje się do przychodów, w związku z czym brak jest przesłanek takiego zakreślenia treści pojęcia dochodu na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w ramach którego przyznana renta mogłaby nie stanowić składnika tej treści. NSA zwrócił uwagę, iż autor skargi kasacyjnej nietrafnie wiąże z faktem odmowy przyjęcia renty skutek w postaci konieczności niewzięcia jej pod uwagę przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego i wysokości dodatku. Brak definicji legalnej pojęcia przychodu w ustawie o dodatkach mieszkaniowych nie prowadzi bowiem do braku możliwości odwołania się do określeń i unormowań zawartych w innych ustawach z dziedziny prawa publicznego. W szczególności istotne są tu, należące do makrogałęzi prawa administracyjnego, regulacje ustaw podatkowych, dla których kategoria przychodu jest zasadnicza. Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361) jednoznacznie wskazuje w tej kwestii w art. 11 ust. 1, iż przychodem są otrzymane lub postawione do dyspozycji podatnika pieniądze i wartości pieniężne, określając dodatkowo w art. 14 ust. 1, iż za przychód uważa się kwoty należne, choćby nie zostały faktycznie otrzymane. Mimo, iż powyższe określenia normatywne nie są klasycznymi definicjami ustawowymi (legalnymi), a ich treść wiąże się z konkretnymi instytucjami regulowanymi przez tę ustawę, nie uniemożliwia to pomocniczego wykorzystania zawartych tam wyjaśnień do ustaleń interpretacyjnych na gruncie ustawy, należącej do tego samego działu prawa publicznego (sensu largo prawa administracyjnego). W konsekwencji należało uznać, zdaniem NSA, iż renta przyznana, ale nie otrzymywana faktycznie stanowi składnik kategorii "wszelkie przychody", stanowiąc tym samym element dochodu na gruncie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Podzielając w całości powyższy pogląd prawny, stwierdzić należy, iż organy trafnie wliczyły do dochodu skarżącego kwotę 844,45 zł miesięcznie z tytułu należnego świadczenia rentowego i przyjęły, że niekorzystanie przez skarżącego z przyznanej renty nie zmienia reguł obliczania wysokości dochodu. Organy prawidłowo również zastosowały art. 6 ust. 1 i 2 ustawy określający wysokość dodatku mieszkaniowego. Ponieważ średni miesięczny dochód skarżącego wynosi 944,45 zł, a więc jest on niższy niż 150% najniższej emerytury, to dla jednoosobowego gospodarstwa zryczałtowane wydatki wynoszą 15% dochodu gospodarstwa, tj. kwotę 141,67 zł. Suma wydatków za ostatni miesiąc wyniosła 328,27 zł, tak więc wysokość dodatku mieszkaniowego, będącego różnicą między sumą wydatków a zryczałtowanymi wydatkami gospodarstwa, wynosi 186,66 zł (328,27 zł – 141,61 zł = 186,60 zł). Wysokość dodatku mieszkaniowego została zatem określona prawidłowo. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.