II SA/Wa 1139/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Janusz Walawski (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę Komendant [...] Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 z późn. zm.), w dniu [...] kwietnia 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] o odmowie Przyznania M. D. pomocy finansowej na uzyskanie domu mieszkalnego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał m.in., że art. 88 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Uprawnienie do pomocy finansowej w powyższym przedmiocie przewidziane zostało w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji i jest normatywnie uzasadniona konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego. Policjantowi w służbie stałej mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, nie przysługuje ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, będąca zastępczą formą niezrealizowania uprawnień policjanta do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Przedmiotowa pomoc finansowa ma charakter podmiotowy, rozumiany jako uprawnienie policjanta w służbie stałej i nie jest związana z lokalem mieszkalnym. Jej celem jest bowiem uzyskanie lokalu mieszkalnego przez policjanta na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta i jego rodziny. W dniu złożenia przez M. D. wniosku o przyznanie pomocy finansowej, tj. w dniu [...] października 2012 r. jego żona była właścicielem domu jednorodzinnego w miejscowości pobliskiej. W domu tym zamieszkiwał ww. wraz z rodziną od dnia 11 lutego 2011 r. Organ oceniając decyzję organu pierwszej instancji stwierdził, że organ ten zasadnie uznał, iż brak było podstaw prawnych do przyznania przedmiotowego świadczenia, ponieważ policjant w dacie złożenia wniosku o jej przyznanie miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe przy zachowaniu norm określonych w § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.). Decyzja Komendanta [...] Policji stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił w skardze, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem następujących przepisów: 1) art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, uproszczoną ocenę dowodów oraz niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji; 2) art. 97 ust. 5 w zw. z art. 94 ust. 1 oraz art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 z późn. zm.). Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Komendant [...] w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania. Skarga nie jest zasadna, gdyż organ administracji publicznej orzekający w sprawie nie dopuścił się naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Ramy sporu prawnego pomiędzy skarżącym a organem zakreślają przepisy ustawy o Policji dotyczące mieszkań funkcjonariuszy. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Celem tej regulacji jest ułatwienie funkcjonariuszowi w służbie stałej możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Jest to uzasadnione charakterem zadań funkcjonariuszy, które wymagają z ich strony daleko idącej dyspozycyjności. Lokal, o którym mowa w cytowanym przepisie może być przydzielony z zasobów lokalowych będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (art. 90). Alternatywną, w stosunku do przydziału lokalu mieszkalnego, formą pomocy mieszkaniowej na rzecz funkcjonariuszy jest pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Treść art. 88 i art. 94 ust. 1 ustawy wskazuje, że obydwa wymienione tam uprawnienia pozostają ze sobą w ścisłym funkcjonalnym związku, co nakazuje odczytywanie tych regulacji przy uwzględnieniu wykładni systemowej. Mając powyższe na uwadze, w dalszej kolejności należy wskazać na art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, który wymienia enumeratywnie negatywne przesłanki, których zaistnienie skutkuje odmową przydzielenia lokalu mieszkalnego policjantowi. Co istotne dla badanej sprawy, jedną z przesłanek negatywnych jest posiadanie przez policjanta w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy). Analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku, gdy taki dom lub lokal posiada małżonek policjanta (pkt 3). Wskazany wyżej, ścisły związek uprawnień do otrzymania lokalu mieszkalnego i pomocy finansowej na jego uzyskanie prowadzą do następującej konkluzji: choć art. 95 ust. 1 ustawy o Policji expressis verbis odnosi się do przydziału lokalu mieszkalnego, to względy wykładni systemowej i celowościowej nakazują przyjęcie, że wymienione w tym przepisie przesłanki negatywne mają zastosowanie również w odniesieniu do uprawnienia do pomocy finansowej w uzyskaniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 94 ustawy. W konsekwencji należy przyjąć, że policjantowi w służbie stałej mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji, nie przysługują ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa na uzyskanie lokalu, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Powyższy pogląd należy uznać za utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o czym świadczy cały szereg orzeczeń (dla przykładu: uchwała NSA z dnia 29 marca 1999 r; OPS 1/99; ONSA 1999/3/77; wyrok NSA z dnia 15.czerwca 1999 r., I SA 1488/98; LEX nr 48587; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002r., I SA 612/01, LEX nr 141222; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 lutego 2005 r., II SA/Bk 712/04, LEX nr 194650; wyrok NSA z dnia13 września 2006 r., I OSK 1203/05, LEX nr 321175, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1881/07, niepubl.). Przedstawione wyżej wnioski wzmacnia także wzgląd na wykładnię celowościową przepisów dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy policji. Z orzecznictwa TK oraz NSA, na bazie omawianych przepisów, wynika, że przewidziana w ustawie pomoc finansowa nie może być traktowana jako prawo podmiotowe przysługujące z samego tylko tytułu pełnienia służby w Policji. Pomoc ta nie może być uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, gdyż musiałoby to budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli (por. przytaczana wyżej uchwała NSA z 29 marca 1999 r. oraz wyrok TK z dnia 14 maja 2001 r., SK 1/00, OTK 2001/4/84). W obecnych warunkach społeczno-gospodarczych nie ma należytego uzasadnienia dla przyjęcia tezy, iż funkcjonariuszom policji (lub innych służb mundurowych) należą się jakieś szczególne formy pomocy państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Byłoby to niezgodne z wymogami sprawiedliwości i równości w stosunku do innych grup zawodowych. Pomoc finansowa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ma ścisły związek z interesem służby i pozostaje aktualna tylko w takim zakresie, w jakim potrzeby mieszkaniowe policjanta nie są należycie zaspokojone. Na poparcie tej tezy można przytoczyć fragmenty uzasadnienia uchwały NSA z 29 kwietnia 2009 r. (I OPS 7/08; ONSAiWSA 2009/4/66). Uchwała zapadła wprawdzie na tle przepisów dotyczących funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednak analogiczność rozwiązań prawnych sprawia, że poglądy wyrażone w uchwale mogą być w pełni wykorzystane w ocenie badanej sprawy, dotyczącej świadczeń funkcjonariuszy policji. W uchwale NSA stwierdził m.in.: "Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej, powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, mimo że co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu ustalonego w dniu wydania decyzji. (...) Realizacja omawianego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występujący o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, natomiast drugorzędne znaczenie ma data rozpatrzenia żądania, która oczywiście zależy od liczby wniosków złożonych przez inne osoby oraz od wysokości posiadanych przez organ środków finansowych. (...) Fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Wyjaśnianego zagadnienia prawnego zatem nie można wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej". Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że istota argumentacji organu sprowadzała się do twierdzenia, że skarżący w dniu złożenia wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej miał zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe, gdyż jego żona jest właścicielem domu jednorodzinnego położonego w miejscowości pobliskiej. W związku z tym skarżący nie spełniał pozytywnej przesłanki do uzyskania lokalu mieszkalnego z zasobów Policji na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym do zastępczej formy realizacji tego prawa tj. do pomocy finansowej. Oceniając stanowiska obydwu stron sporu w świetle obowiązujących przepisów rację należy przyznać organowi. Po pierwsze nie ma wątpliwości, że w dniu składania wniosku o pomoc finansową skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Jak wskazano wyżej - prawo do pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza policji aktualizuje się tylko w sytuacji istnienia niezaspokojonych potrzeb w tym zakresie. Z chwilą, kiedy te potrzeby zostają zaspokojone uprawnienie do uzyskania pomocy finansowej traci rację bytu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd nie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze. Organ przeprowadził postępowanie administracyjne z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego i dokonał prawidłowej interpretacji prawnej przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec braku przesłanek do uwzględnienia skargi, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.