II SA/Wa 1145/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby z tytułu wypracowanych nadgodzin za lata 1998-2003 oddala skargę Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 z późn. zm.), w zw. z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r. Nr 186, poz. 1560) – po rozpatrzeniu prośby Z. M. z dnia [...] lutego 2010 r., zwolnionego ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] stycznia 2010 r., odmówił przyznania prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przed zwolnieniem ze służby czas wolny od służby udzielany z tytułu wypracowanych nadgodzin za lata 1998 – 2003. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Z. M. w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. zwrócił się z prośbą do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o wydanie - w związku ze zwolnieniem ze służby - decyzji w zakresie uregulowania świadczeń dotyczących wypłaty należności z tytułu wypracowanych godzin nadliczbowych w okresie pełnienia służby za lata 1998-2003. Na potwierdzenie zasadności przedmiotowego wniosku przywołał art. 111 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. W myśl powyższego przepisu, organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Z. M. w okresie od dnia [...] marca 2003 r. do dnia zwolnienia ze służby stałej w Straży Granicznej, tj. do dnia [...] stycznia 2010 r. był zawieszony w czynnościach służbowych w związku z toczącym się wobec wymienionego postępowaniem karnym. Na dzień zwolnienia wymienionemu ustalono przysługujące uposażenie wraz z jego wyrównaniem stosownie do art. 128 ustawy o Straży Granicznej. Ponadto wypłacono funkcjonariuszowi stosowną odprawę oraz należne mu, w świetle obowiązujących przepisów art. 118 ust. 1 cytowanej ustawy o Straży Granicznej, świadczenia. Z dniem 24 sierpnia 2005 r. ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 90, poz. 757) został zmieniony zapis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy regulujący przedmiotową kwestię. Ponadto rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby wprowadzono możliwość wypłaty ekwiwalentu pieniężnego z tego tytułu przy jednoczesnym określeniu daty w zakresie jego stosowania od dnia 24 sierpnia 2005 r. Zgodnie z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy, funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 12 tej ustawy otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej niż za ostatnie 3 lata. Mając na względzie powyższy przepis oraz z uwagi na fakt, iż Z. M. w owym okresie nie pełnił służby i był zawieszony w czynnościach służbowych, tym samym organ nie znalazł podstawy do wypłaty należności z tego tytułu. Tym samym roszczenia w zakresie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego z tytułu wypracowanych nadgodzin przed tym dniem są niezasadne. Wobec faktu, iż przepis z zakresu wypłaty ekwiwalentu z tego tytułu stał się wymagalny z dniem 24 sierpnia 2005 r., organ nie widzi podstaw prawnych do ustalenia prawa do wypłaty należności finansowych z tego tytułu. Od powyższej decyzji Z. M. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej, ponownie wnosząc o przyznanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu wypracowanych nadgodzin za lata 1998-2003, zaznaczając przy tym, że przytoczony przepis art. 118 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie dotyczy jego sytuacji. Zwrócił się także z prośbą o uwzględnienie przy rozpatrywaniu odwołania przepisu art. 111 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z. M. od decyzji nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że ustawa o Straży Granicznej w art. 118 określa uprawnienia funkcjonariusza do świadczeń pieniężnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej, uzależniając ich zakres oraz wysokość od podstawy prawnej zwolnienia. Podkreślił, że w zakresie uprawnienia wynikającego z art. 118 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych inny ustaw, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje, jeżeli służba ponadnormatywna pełniona była po dniu wejścia w życie tej ustawy. Zgodnie z art. 26 ww. ustawy art. 23 wszedł w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy, tj. po dniu 23 sierpnia 2005 r. Tym samym za przepracowane do dnia 24 sierpnia 2005 r. w czasie ponadnormatywnym godziny ekwiwalent nie przysługuje, a jedynie czas wolny od służby w tym samym wymiarze. Ustalenie prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz czas wolny od służby następuje w związku ze zwolnieniem ze służby, jednak naliczenie ekwiwalentu w oparciu o art. 118 ust. 1 pkt 2 jako czynność materialno-techniczna, nie wymaga wydania odrębnej decyzji ustalającej prawo do tego ekwiwalentu, bowiem wynika to z mocy ustawy. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowania pierwszej instancji. Z uwagi na fakt, iż art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie określa przesłanek umorzenia postępowania uznać należy, że do umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji zastosowanie mają przepisy o postępowaniu przez organem pierwszej instancji, czyli przepis art. 105 kpa (wyrok WSA siedziba w Olsztynie z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 1153/07 opubl: Legalis). Bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 kpa zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny siedziba w Opolu z wyroku z dnia 30 czerwca 2008 r. (II SA/Op 123/08, opubl: Legalis). Organ powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 18 kwietnia 1995 r. (SA/ŁD 2424/94, Monitor Podatkowy 1996, Nr 4), w którym sąd podniósł, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, iż niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie. Przy czym chodzi o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, lecz w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie formalnego jego zakończenia. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi zatem w sytuacji, gdy nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem. Dodał także w ślad za poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2006 r. (II GSK 142/06), że umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 kpa może nastąpić nic tylko wtedy, kiedy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ale także wtedy gdy było ono od początku bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. M. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że organ bezzasadnie zastosował art. 105 kpa, a ponadto powołał się na przepisy kodeksu pracy, dotyczące czasu pracy pracowników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 2002 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1399 ze zm.) czas pełnienia służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Natomiast zgodnie z treścią art. 37 ust. 3 ustawy, w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2, funkcjonariuszowi przysługuje czas wolny od służby w tym samym wymiarze. Zgodnie natomiast z § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 82, poz. 748), czas wolny w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby funkcjonariusz jest zobowiązany wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby, a przełożony właściwy w sprawach osobowych ma obowiązek mu to ułatwić. Wypływa z tego wniosek, że funkcjonariuszowi Straży Granicznej nie przysługuje ekwiwalent pieniężny za przepracowane godziny w czasie ponadnormatywnym, a jedynie czas wolny od służby w tym samym wymiarze. Podkreślić również należy, że czas wolny przysługuje jedynie funkcjonariuszowi będącemu w stosunku służby, a nie poza nim. Cytowana ustawa określa w sposób wyczerpujący składniki uposażenia zasadniczego funkcjonariusza Straży Granicznej (art. 108 ust. 1) i nie przewiduje wśród nich prawa do wynagrodzenia za służbę pełnioną w czasie wykraczającym poza ustalenia wynikające z rozkładu, o którym mowa w art. 37 ust. 2 ustawy. Należy podkreślić ponadto, że funkcjonariusz Straży Granicznej nie jest pracownikiem w rozumieniu Kodeksu pracy, a zatem nie mają do niego zastosowania, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, przepisy Kodeksu pracy, w tym przepisy o czasie pracy i wynagrodzeniu za godziny nadliczbowe. Nie ma więc przepisów prawa materialnego, z których można by wywieść roszczenie funkcjonariusza Straży Granicznej o ekwiwalent pieniężny z tytułu pełnienia służby w czasie wyznaczonym mu przez przełożonych, a nieprzekraczającym czasu wynikającego z rozkładu czasu służby. Jedynym takim ekwiwalentem realizującym cel określony w art. 37 ust. 1 ustawy (zapewniającym wypoczynek) jest czas wolny. Dla oceny zasadności roszczenia o ekwiwalent pieniężny nie ma znaczenia fakt, że skarżący tego czasu wolnego nie wykorzystał. Następnie wskazać należy, że regulacja, na podstawie której przyznawany jest ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby, zawarta jest w art. 118 ust. 1 pkt 2 znowelizowanej ustawy o Straży Granicznej. Przepis ten stanowi, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje zwolnionemu ze służby funkcjonariuszowi z zastrzeżeniem, że nie więcej niż za ostatnie trzy lata i nie uzależnia przyznania tego ekwiwalentu od faktu, czy można było w trakcie służby odebrać – w formie dni wolnych od służby – wypracowane nadgodziny. Istota problemu w tej sprawie dotyczyła zaś faktu, że ww. przepis został wprowadzony do ustawy o Straży Granicznej nowelą z dnia 22 kwietnia 2005 r. i z mocy art. 23 ust. 1 ustawy nowelizującej ustalono, że art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej ma zastosowanie do służby ponadnormatywnej, ale pełnionej po dniu 23 sierpnia 2005 r. Wobec powyższego, brak było w rozpoznawanej sprawie podstawy prawnej do przyznania skarżącemu dochodzonego przez niego ekwiwalentu pieniężnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.