II SA/Wa 1147/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie WSA Jacek Fronczyk (spr.) Andrzej Góraj Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z.G. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania postanawia odrzucić skargę. Z.G. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, przyznanego decyzją Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], za okres od dnia [...] listopada 2003 r. do dnia [...] grudnia 2006 r., w łącznej kwocie [...] zł, w terminie czternastu dni, licząc od dnia, w którym decyzja o nakazie zwrotu tych środków stanie się ostateczna. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Artykuł 1 ww. ustawy stanowi, że normuje ona postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei art. 2 tej ustawy ustala właściwość w zakresie rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, wskazując, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Oznacza to, że w pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest zbadać, czy zaskarżony akt podlega jego kontroli. Z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika domniemanie drogi sądowej oraz zakaz zawężającej wykładni przepisów gwarantujących jednostce prawo do sądu (zob. R. Mikosz, M. Zirk-Sadowski, Granice prawa do sądu administracyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2007, nr 3, s. 37). Tym samym każdy obywatel, którego prawa lub wolności zostały naruszone, ma zapewniony dostęp do sądu. Z powyższych gwarancji konstytucyjnych wynikają określone konsekwencje dla orzekającego sądu administracyjnego. Sąd, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji istnienia sprawy mogącej podlegać kontroli judykatury, zobowiązany jest nie tylko wyczerpująco wykazać własną niewłaściwość w sprawie, ale także w takim przypadku wskazać w uzasadnieniu orzeczenia sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Nie wolno bowiem organowi wymiaru sprawiedliwości doprowadzić do sytuacji, w której twierdzenia jednostki o naruszeniu jej praw lub wolności miałyby pozostać poza efektywną kontrolą sądową. Niedopuszczalne jest zatem odrzucenie skargi na akt lub czynność ingerującą na jakiejkolwiek płaszczyźnie w prawa, wolności lub obowiązki jednostki bez wskazania, w jaki inny sposób, niż przed sądem administracyjnym, akt ten lub czynność może podlegać kontroli co do zgodności z prawem. Konkretyzując tę konstatację, w ocenie Sądu, odrzucenie skargi wniesionej do sądu administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, jeżeli istnieje jasny przepis (lub przepisy) statuujący inny sąd jako właściwy, a w konsekwencji sąd administracyjny – jako niewłaściwy w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z brzmieniem art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 tej ustawy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Artykuł 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ww. ustawy o Służbie Więziennej stanowią, że sprawami rozstrzyganymi w formie decyzji administracyjnej, w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zaskarżalnej do sądu administracyjnego (zob. art. 218 ust. 5 cyt. ustawy), bądź rozkazu personalnego, od którego nie przysługuje odwołanie, są te dotyczące: 1) zwolnienia ze służby, 2) przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, 3) przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, 4) zawieszenia w czynnościach służbowych , 5) powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, 6) odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, 7) nadawania stopni Służby Więziennej, 8) delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, 9) oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa, 10) powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym, 11) wygaśnięcia stosunku służbowego. Warto przy tym od razu zaznaczyć, że droga sądowoadministracyjna jest wyjątkiem od generalnej zasady wyrażonej w art. 220 ww. ustawy. Tym samym, jako wyjątek, podlega wykładni zawężającej (exceptiones non sunt extendendae). Podkreślić należy, że taka interpretacja przywołanych przepisów ww. ustawy o Służbie Więziennej jest zgodna z uzasadnieniem projektu tej ustawy (vide Sejm RP VI kadencji, nr druku 2062). W uzasadnieniu tym podniesiono, że dokonano podziału spraw ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w zależności od formy ich załatwiania, a także procedury zmierzającej do ich rozstrzygnięcia. Wszystkie sprawy ze stosunku służbowego, dla których nie przewidziano wprost w przepisie formy decyzji administracyjnej lub rozkazu personalnego, załatwiane mają być w formie pisemnej, jednoinstancyjnej, a spory wynikające z takich rozstrzygnięć rozpatrywać mają sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy. Podano, że będą to przede wszystkim sprawy związane z wypłatą przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń i należności. Przyjęte rozwiązanie ma pozwolić na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w przedmiotowym zakresie. Pozostawienie tych spraw we właściwości sądów administracyjnych wiązałoby się natomiast z przewlekłością dochodzenia przez funkcjonariuszy przysługujących im uprawnień. Ponadto dotychczasowa praktyka wykazała brak uzasadnienia do prowadzenia postępowań administracyjnych w takich sprawach w sytuacji, gdy sądy administracyjne rozstrzygają tylko i wyłącznie o zgodności z prawem wydanych decyzji administracyjnych, nie wchodząc w merytoryczną słuszność przyjętych rozwiązań. Wprawdzie przepis art. 192 cyt. ustawy o Służbie Więziennej w odniesieniu do rozstrzygnięć podejmowanych przez odpowiednie organy w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariuszy wynikających z przepisów zawartych w rozdziale 18 ustawy używa określenia "decyzja", w tym w art. 181 ust. 1 tej ustawy, który reguluje kwestię zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania – jednak nie jest to decyzja administracyjna, w rozumieniu art. 104 § 1 kpa. Do postępowań toczących się w tych sprawach nie mają bowiem odniesienia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przysługuje od nich w administracyjnym toku instancji środek zaskarżenia do organu wyższego stopnia. Tego rodzaju decyzja jest uzewnętrznionym w formie pisemnej stanowiskiem przełożonego wobec roszczenia cywilnego funkcjonariusza, wynikającego ze stosunku służbowego, ewentualnie – roszczenia organu Służby Więziennej względem funkcjonariusza (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2012 r. o sygn. akt I OSK 1032/12, publ. LEX nr 1260025). Tak też należy zakwalifikować przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Nie przeczy temu § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 137, poz. 920), gdyż przepis ten nie może być w sprawie niniejszej stosowany, ponieważ jest sprzeczny z delegacją ustawową, wynikającą z art. 181 ust. 2 w związku art. 220 ww. ustawy o Służbie Więziennej, wszak – poprzez nadanie decyzji o zwrocie równoważnika przymiotu ostateczności – wprowadza formę decyzji administracyjnej, wbrew dyspozycji art. 218-220 ww. ustawy o Służbie Więziennej, a więc formę wykluczoną z kategorii spraw w niej rozstrzyganych. Sąd podziela w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1229/11 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że akt niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie, nie może zmieniać treści i dyspozycji ustawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest kwestia zwrotu nienależnie pobranego przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Sprawa ta nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego, lecz – stosownie do art. 220 ww. ustawy o Służbie Więziennej – w sprawie tej sądem właściwym jest sąd pracy. Jakkolwiek, w myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, to w omawianym przypadku – z woli ustawodawcy – jako sąd właściwy został przez niego ustanowiony sąd rozpatrujący sprawy z zakresu prawa pracy. Z tego względu nie można mówić, aby droga sądowa była zamknięta, gdyż odmowa przyjęcia niniejszej sprawy do rozpoznania skutkuje, stosownie do art. 220 ww. ustawy o Służbie Więziennej w związku z art. 199¹ ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dopuszczalnością rozpoznania sprawy przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Zaskarżone "decyzje" należy zatem traktować jako pisma przedprocesowe, a nie decyzje, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedstawionego stanowiska Sądu nie może zmieniać brzmienie powoływanego przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. art. 268 ust. 2 cyt. ustawy o Służbie Więziennej, gdyż przepis ten stanowi, że postępowania, dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Sprawa przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania została zakończona pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej. Natomiast sprawa zwrotu tego równoważnika jest sprawą nową, zainicjowaną przez Dyrektora Aresztu Śledczego w W. w dniu [...] lipca 2012 r. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że kwestia zwrotu równoważnika podlega przepisom ww. ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, wedle której dla tego rodzaju spraw zastrzeżona została właściwość sądu pracy. Z tych względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 220 ww. ustawy o Służbie Więziennej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.