II SA/Wa 1158/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Ewa Kwiecińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K.S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2016 r. Postanowieniem z [...] maja 2016 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1, art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej jako k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z [...] marca 2016 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...] orzekającą o uznaniu K. S. (dalej jako skarżąca) za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. [...] lutego 2016 r. skarżąca została zarejestrowana w Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna. Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2016 r. orzekł o uznaniu skarżącej z dniem [...] lutego 2016 r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. [...] lutego 2016 r. skarżąca złożyła w Urzędzie Pracy [...] rezygnację z rejestracji z powodu podjęcia pracy od [...] lutego 2016 r. W związku z powyższym Prezydent [...] decyzją Nr [...] z [...] lutego 2016 r. orzekł o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lutego 2016 r. [...] lutego 2016 r. skarżąca złożyła do Urzędu Pracy [...] wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z [...] lutego 2016 r. Do wniosku dołączyła dwa wydruki PUE z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z których wynika, iż od [...] stycznia 2016 r. do [...] stycznia 2016 r. była uprawniona do zasiłku chorobowego w wysokości 80%. Prezydent [...] postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2016 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] lutego 2016 r. orzekającą o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie do Wojewody [...] wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu zwróciła uwagę, że jako podstawę wznowienia postępowania wskazała wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Do wniosku skarżąca załączyła wydruk PUE, z którego wynika, iż został przyznany jej zasiłek chorobowy od [...] stycznia 2016 r. do [...] stycznia 2016 r. w wysokości 80% bez wskazania podstawy wymiaru zasiłku. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, wydał wskazane na wstępie postanowienie uznając, iż zażalenie nie jest zasadne. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w złożonym wniosku o wznowienie postępowania organ wyjaśnił, że nie można uznać okoliczności dołączenia do zażalenia zaświadczenia o wypłaconych zasiłkach za okres przebywania na zasiłku chorobowym, po ustaniu zatrudnienia, za wynikającą z artykułu 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania dotyczącego decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Wskazał, że w dniu rejestracji skarżąca złożyła oświadczenie z którego wynikało, iż w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] stycznia 2016 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, jak również przedłożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o wypłaconych zasiłkach i świadczeniach za okres po ustaniu ubezpieczenia tj. zasiłek chorobowy od [...] stycznia 2016 r. do [...] stycznia 2016 r. Zdaniem organu, z powyższego wynika, że w dniu wydawania decyzji z [...] lutego 2016 r. Prezydentowi [...] znany był fakt przebywania skarżącej w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] stycznia 2016 r. na zasiłku chorobowym po ustaniu zatrudnienia, w związku z powyższym w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ podkreślił również należy, że okoliczności faktyczne i dowody, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. muszą być nowe, nie mogą one zatem być znane organowi i muszą być ujawnione po zakończeniu tego postępowania. Nie mają cechy nowości te dowody, które były ujawnione w toku postępowania, ale organ nie wziął ich pod uwagę. Podstawy wznowienia postępowania nie może bowiem stanowić zmiana oceny zebranego materiału dowodowego. W związku z powyższym, w ocenie organu, w niniejszej sprawie brak jest przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., albowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że dołączenie do zażalenia dokumentu dotyczącego przebywania na zasiłku chorobowym w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] stycznia 2016 r. nie stanowi nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji z [...] lutego 2016 r. nieznanej organowi, który wydał decyzję, dlatego też słusznym było wydanie przez Prezydenta [...] postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi K. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie nieznanej, w dniu wydania decyzji, podstawy wymiaru zasiłku chorobowego, która to określona została dopiero przez ZUS [...] lutego 2016 r., co w konsekwencji doprowadziło do niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenia wszystkich okoliczności faktycznych. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że suma okresów podczas rejestracji [...] lutego 2016 r. była mniejsza niż 365 dni, lecz skarżąca oczekiwała na wydanie decyzji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych o zasiłku chorobowym (o podstawie wymiaru zasiłku chorobowego) w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] stycznia 2016 r. [...] lutego 2018 r. została wydana decyzja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (nr. sprawy [...]) przyznająca skarżącej zasiłek chorobowy. Skarżąca zwróciła uwagę, iż określenie wysokości podstawy wymiaru zasiłku chorobowego determinowało przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zatem jest to nowa okoliczność istniejąca w dniu wydania decyzji przez Urząd Pracy w [...], a jednocześnie nieznana przez organ [...] lutego 2016 r. – w dacie wydania decyzji. Zdaniem skarżącej Prezydent [...], zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. powinien wezwać ją do wyjaśnienia lub złożenia zaświadczenia poprzez wezwanie do dostarczenia zaświadczenia o wypłaconych zasiłkach po ustaniu ubezpieczenia wraz z podaniem stosunku podstawy wymiaru do kwoty minimalnego wynagrodzenia, bądź zwrócić się do ZUS-u o kopię decyzji z [...] lutego 2016 r., której skarżąca nie posiadała, dysponowała tylko wydrukiem PUE, a nie wydawać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Zaświadczenie takie Skarżąca otrzymała w marcu 2016 roku i załączyła do zażalenia. Zasiłek chorobowy został Skarżącej wypłacony w dniu [...] lutego 2016 roku, natomiast decyzja o przyznaniu tegoż zasiłku i jego wymiarze została wydana w dniu [...] lutego 2016 roku, co jest nową okolicznością w sprawie, nie znaną przez organ w dniu wydania decyzji. Skarżąca podkreśliła również, iż w dniu rejestracji złożyła oświadczenie, z którego wynika, iż w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] stycznia 2016 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, jak również przedłożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o wypłaconych zasiłkach i świadczeniach za okres po ustaniu ubezpieczenia, tj. zasiłek chorobowy od dnia 2016-01-[...] do dnia 2016-01-[...] bez wskazania podstawy wymiaru zasiłku, gdyż nie była ona znana nawet skarżącej. Zatem w dniu wydania decyzji nr [...] z [...] lutego 2016 r. Prezydentowi [...] znany był fakt przebywania Skarżącej w okresie 2016-01-[...] do dnia 2016-01-[...] na zasiłku chorobowym po ustaniu zatrudnienia lecz nieznana była wysokość podstawy wymiaru zasiłku chorobowego, w związku z powyższym w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem nie ulega wątpliwości, iż nową i nieznaną okolicznością jest w niniejszej sprawie wysokość podstawy wymiaru zasiłku chorobowego określona w decyzji ZUS z [...] lutego 2016 r. Okoliczność ta jest okolicznością istotną, gdyż wysokość podstawy wymiaru zasiłku chorobowego wpływa na uprawnienie do nowego prawidłowego wyliczenia sumy okresów przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest większa niż 365 dni, co stanowi podstawę przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Nadto w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Rozpatrując sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba zauważyć, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienia postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczegółowych. Tym samym ustawodawca wprowadza w powyższym przepisie zasadę trwałości decyzji ostatecznych, a wyjątki od niej muszą być interpretowane ściśle. W myśl art. 145 § 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) bądź też jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.). Przede wszystkim należy zauważyć, że w myśl art. 149 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Jak wynika przy tym z art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ponadto art. 149 § 3 k.p.a. wskazuje, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jak wynika zarazem z art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. jest co do zasady organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Poza tym należy wskazać, że zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje co do zasady decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zestawienie art. 149 i art. 151 k.p.a. prowadzi natomiast do wniosku, że możliwe jest wyróżnienie dwóch etapów w ramach postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego poprzez wydanie decyzji ostatecznej. Sąd pragnie podkreślić, że w pierwszym etapie organ administracji publicznej ocenia jedynie pod względem formalnym wniosek o wznowienie postępowania, tj. bada, czy wniosek ten odpowiada wymogom pisma procesowego, czy został wniesiony w terminie oraz czy wskazana jest w nim jedna z podstaw wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Tylko w sytuacji, gdy z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed formalnych wszczęciem postępowania wznowieniowego i wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania następuje tylko w razie negatywnego wyniku opisanej weryfikacji formalnej. Na tym etapie organ nie dokonuje się jeszcze oceny trafności uwag zawartych we wniosku. We wszystkich pozostałych przypadkach organ administracji publicznej ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. Wraz z wydaniem tego ostatniego orzeczenia następuje przejście do drugiego stadium postępowania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Na tym etapie organ administracji publicznej przechodzi już do merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania, badając w szczególności, czy podstawa wznowieniowa wskazana we wniosku rzeczywiście wystąpiła i jak oddziaływała ona na wynik postępowania w postaci decyzji administracyjnej. Etap ten kończy się wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 151 k.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, że wydanie postanowienie o wznowieniu postępowania bynajmniej nie przesądza jeszcze wyniku merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania; w szczególności wydanie takiego orzeczenia nie prowadzi automatycznie do załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla wnioskodawcy. Powyższe stanowisko jest również podzielane w orzecznictwie (v. tezy wyroku WSA w Białymstoku z dnia 6 maja 2008 r., II SA/Bk 84/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; oraz wyroku NSA z dnia 1 września 2000 r., III SA 2304/99, tamże - przy czym uwzględnić należy dokonaną w międzyczasie nowelizację art. 149 § 3 k.p.a. w zakresie formy procesowej rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania, jaka została wprowadzona na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 8 z późn. zm.); w nowszym orzecznictwie: zob. wyrok NSA z dnia 21 maja 2015 r., II OSK 2575/13, tamże; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., II OSK 895/13, tamże; wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., II OSK 2572/12, tamże). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że Wojewoda [...] nie dostrzegł rozróżnienia obu tych faz kontrolowanego postępowania wydając na etapie wstępnym orzeczenie merytoryczne, co należy uznać za działanie wadliwe. Organ administracji publicznej nie wypowiedział się przy tym w zasadzie w ogóle o spełnieniu albo niespełnieniu wymogów formalnych przez wniosek o wznowienie postępowania. Oznacza to, że Wojewoda [...] nie dokonał w ogóle formalnej oceny wniosku o wznowienie postępowania, orzekając od razu o odmowie wznowienia postępowania na wstępnym etapie omawianego postępowania nadzwyczajnego. Wady te miały istotny charakter i przemawiały za usunięciem kontrolowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z [...] marca 2016 r. z uwagi na naruszenie przepisów procedury, tj. art. 149 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, właściwy organ administracji publicznej powinien najpierw zbadać pod względem formalnym wniosek strony o wznowienie postępowania i na tej podstawie ocenić, czy zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. W razie udzielenia pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, organ administracji publicznej powinien rozważać, czy zasadne jest uchylenie decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...], czy też należy odmówić uchylenia tego aktu. Na obecnym etapie Sąd nie ma możliwości wypowiedzenia się w tej kwestii. Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.