II SA/Wa 1161/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej - oddala skargę - Minister Obrony Narodowej decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku S. K. o zmianę decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej wskutek osiągnięcia ustawowej granicy wieku, odmówił zmiany wymienionej decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wymieniony wniósł o "odrzucenie w całości Decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. gdyż w całości nie odpowiada ona ani jednemu zapisowi formalnemu określonymi zapisami prawa w tym o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Konstytucji RP i zapisom kodeksu postępowania administracyjnego." Jego zdaniem ww. decyzją powinien zostać zwolniony ze stanowiska [...] Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K., a nie ze stanowiska [...] Wydziału Operacyjnego WSzW w K.. Minister Obrony Narodowej decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpoznaniu powyższego wniosku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że S. K. pełnił zawodową służbę wojskową do 1996 r., ostatnio w dyspozycji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego. Minister Obrony Narodowej decyzją Nr [...][...] z dnia [...] grudnia 1995 r., na podstawie art. 74 ust. 1 i art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1992 r. Nr 8, poz. 31 ze zm.), zwolnił wymienionego z zawodowej służby wojskowej wskutek osiągnięcia ustawowej granicy wieku, a decyzja ta stała się ostateczna w toku instancji. Po rozpoznaniu wniosku S. K. z dnia [...] lutego 1998 r., Minister Obrony Narodowej decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...][...] z dnia [...] grudnia 1995 r., zaś decyzją Nr [...] z dnia [...] września 1998 r., utrzymał ją w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1616/98, oddalił skargę S. K. na ostateczną decyzję Nr [...] z dnia [...] września 1998 r. Organ nadmienił również, że strona kilkakrotnie wnosiła do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., które załatwiane były poprzez wydanie postanowień o odmowie wszczęcia postępowania, zaś ostateczne postanowienia w tym przedmiocie kontrolował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i skargi strony oddalił. Odnosząc się do wniosku S. K. z dnia [...] grudnia 2014 r. o zmianę ostatecznej decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...][...] z dnia [...] grudnia 1995 r. w trybie art. 155 Kpa w zw. z art. 154 § 2 Kpa organ wskazał, że w świetle orzecznictwa tryb zmiany decyzji administracyjnej zawarty w art. 155 Kpa służy – co do zasady – zmianie decyzji niewadliwych. Na jego podstawie decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej. Wzruszenie decyzji ostatecznej na tej podstawie jest jednak możliwe tylko wówczas, gdy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena w tym zakresie należy do organu administracji publicznej. Minister stwierdził, iż celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 Kpa nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. W konsekwencji prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...][...] z dnia [...] grudnia 1995 r. strona nabyła prawo, albowiem pojęcie nabycia prawa w rozumieniu art. 155 Kpa należy utożsamiać zarówno z korzyścią przysporzoną stronie, jak i z obowiązkiem nałożonym na stronę. Zachowana jest również tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym – występuje ten sam podmiot, dotyczy tego samego przedmiotu i stanu prawnego. Organ podkreślił, że możliwość zastosowania art. 155 Kpa w konkretnej sprawie należy rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, że zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Zauważył też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 118/10, oddalił skargę S. K. na ostateczną decyzję Ministra Obrony Narodowej odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...][...] z dnia [...] grudnia 1995 r. Natomiast w myśl art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skarga stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Powaga rzeczy osądzonej powinna być oceniana według istoty orzeczenia w związku ze stanem sprawy mającym swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Zatem w ocenie organu, zmiana w trybie art. 155 Kpa ostatecznej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 1995 r. godzi w interes społeczny rozumiany jako potrzeby Sił Zbrojnych. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Organ nie może, powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony, wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. Żądanie strony zmiany w trybie art. 155 Kpa ostatecznej decyzji dotyczy decyzji związanej, zaś w tym trybie można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydawaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tryb przewidziany w art. 155 Kpa może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, stąd nie może być zastosowany do decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] grudnia 1995 r. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. K. stwierdził: "Odrzucam w całości treści Decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. i Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. w rozumieniu ich wydania w oparciu o zapisy Dz. U. z 1992 r. Nr 8, poz. 31 art. 75 ust. 1 pkt 3 litera b, z zastosowaniem dualizmu stanowiskowego, podziału stanowiska służbowego, przydzielenie dwóch emerytur wojskowych, sfałszowanej decyzji MON [...] z dnia [...].09.1998 r. i niedorzecznej sentencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt : II SA 1616/98 z dnia 18.02.1999 r. Odrzucam też całość wyroków WSA bez uwzględnienia treści rozkazu personalnego Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego Nr [...] z dnia [...].10.1993 r. i decyzji MON Nr [...] z dnia [...].03.1996 r. w oparciu o dowody, które wyjawiłem w pismach wymienionych na ostatniej stronie mojej skargi sporządzone w oparciu o zapisy art. 222 kpa." Skarżący podniósł ponadto, że Sąd powinien ustalić, iż S. K. był [...] Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w dniu wydawania decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...][...] z dnia [...] grudnia 1995 r. i z tego stanowiska został zwolniony z dniem [...] maja 1996 r. Swoje stanowisko konsekwentnie podtrzymał w kolejnych pismach procesowych kierowanych do Sądu. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem faktycznym i prawnym jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "Kpa", decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Powyższy przepis w świetle orzecznictwa może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego – norm uznaniowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 399/10, Lex nr 745219). Zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę (warunek) decyzji oraz w świetle treści (osnowy) decyzji ostatecznej (zob. J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 691). W judykaturze i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, iż przepisom art. 155 Kpa podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także zobowiązujące. Ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 Kpa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r., sygn. akt III RN 92/97, OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290, J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 690). Należy mieć jednakże na uwadze, że podział decyzji na uprawniające i zobowiązujące jest konwencjonalny, bowiem w praktyce mogą pojawić się decyzje o charakterze mieszanym, tj. decyzje ostateczne uprawniająco-zobowiązujące (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2015). Przedmiotem postępowania przewidzianego w art. 155 Kpa jest sprawa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo we wskazanym wyżej rozumieniu. Nie jest to w żadnym razie dalsze postępowanie w sprawie rozstrzygniętej taką decyzją. Tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 Kpa mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd taki podyktowany jest tym, że uchylenie lub zmiana takiej decyzji nie może prowadzić do wydania decyzji, która będzie naruszać prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1932/13 (Lex nr 1569025) zajął z kolei stanowisko, że: "(...) zasadność poglądu o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i 155 Kpa w stosunku do decyzji związanych ma miejsce wówczas, gdy decyzja o charakterze związanym wydana w postępowaniu zwykłym podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem, wówczas zmiana lub uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 i 155 Kpa mogłoby prowadzić do naruszenia prawa. Stąd też poprawność tego ustalenia zależy od konkretnego przypadku w ocenie którego rozważenia wymaga, czy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a tym samym, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Bezspornym jest bowiem pogląd, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 Kpa nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem." Słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 Kpa musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa, należy zatem uznać, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności wyrażona w art. 6 Kpa zobowiązuje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06, publ. w internecie na stronie j.w.). Ów słuszny interes strony nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną wywodzoną z decyzji ostatecznej i odnoszącą do danej sprawy zakończonej taką decyzją, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Stąd nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art. 155 Kpa, a jego istnienie musi wynikać z rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których została podjęta zakwestionowana decyzja. Podkreślenia wymaga ponadto, że w wyniku zastosowania trybu przewidzianego w przepisie art. 155 Kpa dochodzi do wydania decyzji uznaniowej, o czym świadczy użycie w tym przepisie zwrotu "może uchylić lub zmienić". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, podzielając przy tym wskazane zapatrywania judykatury i piśmiennictwa, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja podjęta na podstawie art. 155 Kpa i odmawiająca zmiany decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...][...] z dnia [...] grudnia 1995 r. w przedmiocie zwolnienia S. K. z zawodowej służby wojskowej wskutek osiągnięcia ustawowej granicy wieku, jest prawidłowa pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia. Niewątpliwie kwestionowana przez skarżącego decyzja Nr [...][...] z dnia [...] grudnia 1995 r. jest decyzją ostateczną, na mocy której nabył on prawo w rozumieniu art. 155 Kpa. Przedmiotowa decyzja została podjęta na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (j.t. Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) stanowiącego, że żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek osiągnięcia wieku przez oficera starszego i generała – 60 lat. Orzekała zatem o obowiązku opuszczenia przez skarżącego szeregów wojska z uwagi na osiągnięty wiek. Ponadto decyzja podejmowana na podstawie wymienionego przepisu jest decyzją związaną, gdyż nakazuje organowi wojskowemu zwolnienie oficera starszego i generała ze służby wojskowej tylko i wyłącznie z powodu osiągnięcia określonego w tym przepisie wieku. Nie jest więc decyzją uznaniową dającą organowi możliwość wyboru jednego z dwóch lub więcej rozstrzygnięć, z których każde będzie dopuszczalne. W świetle przedstawionych wyżej poglądów judykatury i piśmiennictwa, zmiana takiej decyzji w trybie art. 155 Kpa nie jest dopuszczalna zgodnie z żądaniem skarżącego, gdyż prowadziłaby do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Nie ulega również w ocenie Sądu wątpliwości, iż w kwestionowanej decyzji Nr [...] [...]) z dnia [...] grudnia 1995 r. organ zwalniający nie określił, z jakiego stanowiska służbowego skarżący został zwolniony. Dopiero w rozkazie dziennym Nr [...] Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K. z dnia [...] maja 1996 r. zostało określone stanowisko, z jakiego skarżący został zwolniony rozkazem Nr [...] [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., tj. stanowisko [...] Wydziału Operacyjnego WSzW w K. Zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było w ogóle jakiejkolwiek możliwości zmiany kwestionowanej decyzji w trybie art. 155 Kpa. Sąd nie podziela natomiast stanowiska organu, iż okoliczność, że decyzja Nr [...] [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. była przedmiotem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie jej nieważności, zaś Minister Obrony Narodowej ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] września 1998 r. utrzymał w mocy poprzedzającą decyzję Nr [...] z dnia [...] września 1998 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...][...],a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1616/98 oddalił skargę S. K. na tę ostateczną decyzję, uniemożliwia stosowanie trybu przewidzianego w art. 155 Kpa. Jak już wcześniej bowiem Sąd wspomniał, tryb powyższy służy do wzruszania zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych, jak i decyzji wadliwych, jednakże z wyłączeniem tych, które dotknięte są wadami kwalifikowanymi. Z tego względu podniesione przez skarżącego zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.