II SA/Wa 1169/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (sprawozdawca), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 268a Kpa, utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. odmawiające K. Z. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. odmówił K. Z. prawa do pobierania równoważnika za brak osobnej kwatery stałej za czas od dnia [...] grudnia 1994 r. do dnia [...] lipca 1998 r. Po rozpatrzeniu odwołania strony decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Następnie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Gd 1707/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. Z. na ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2001 r. W dniu [...] listopada 2009 r. strona wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z wnioskiem o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z dnia [...] kwietnia 2001 r., na podstawie art. 154 Kpa. Powyższy wniosek został przekazany zgodnie z właściwością do rozpatrzenia przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, który decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił zmiany decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z dnia [...] kwietnia 2001 r. Następnie Minister Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. utrzymał ww. decyzję w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1799/10 oddalił skargę K. Z. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2010 r. W dniu [...] maja 2011 r. zainteresowany wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. o wznowienie postępowania w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 151 pkt 2 Kpa. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. ww. wniosek został przekazany do rozpatrzenia przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W dniu [...] czerwca 2011 r. organ wezwał wnioskodawcę do wskazania dowodów, na podstawie których ustalone istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe oraz doprecyzowania, kiedy wnioskodawca dowiedział się o istnieniu przedmiotowych okoliczności. W dniu [...] lipca 2011 r. zainteresowany udzielił odpowiedzi na wezwanie, w której wskazał, iż o przyjęciu fałszywych przesłanek do podjęcia decyzji przez Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2001 r. dowiedział się po jej otrzymaniu. W dniu [...] sierpnia 2011 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej postanowieniem Nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją własną Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., uznając, iż w rozpatrywanej sprawie nastąpiło przekroczenie jednomiesięcznego terminu na wniesienie podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa. K. Z. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu powyższego zażalenia postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż strona wnosiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., a organ orzekł o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej, wskazując, że strona nie dochowała terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa na wniesienie podania o wznowienie postępowania. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie powyższy termin jednego miesiąca upłynął już w dniu [...] maja 2001 r. Strona wskazała bowiem, że o okolicznościach sfałszowania rozkładu jazdy dowiedziała się po otrzymaniu decyzji Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy w G. z dnia [...] kwietnia 2001 r. Zatem przynajmniej od dnia [...] kwietnia 2001 r. strona miała przeświadczenie o istnieniu przesłanek do wznowienia postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. Z. nie zgodził się z powyższymi ustaleniami organu, wskazując, że w jego ocenie przedmiotowy termin nie upłynął z uwagi na brzmienie art. 145 § 3 Kpa. W postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymującym w mocy postanowienie organu I instancji Minister Obrony Narodowej wskazał, że przedmiotowe zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Powołując się na przepisy art. 145 i 148 Kpa wyjaśnił, że organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa i godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Dalej organ podał, że w ocenie wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § 1 pkt 1, o której dowiedział się po otrzymaniu decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z dnia [...] kwietnia 2001 r., tj. w dniu [...] kwietnia 2001 r. Nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że przedmiotowy termin nie upłynął we wskazanej dacie, bowiem przeczy temu art. 145 § 3 Kpa, który stanowi, iż z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Wyjaśnił, że okoliczność sfałszowania dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, musi być bowiem potwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu. Wyjątkiem od tej reguły jest właśnie ww. przepis art. 145 § 3 Kpa, który dotyczy sytuacji, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być w ogóle wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Może tu wchodzić w grę immunitet, amnestia, przedawnienie ścigania czy karania albo abolicja. Regulacja ta nie zmienia jednak zasady z art. 148 § 1 Kpa, zgodnie z którą strona wnosi podanie o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Dlatego też organ uznał, że strona przekroczyła jednomiesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Termin ten upłynął bowiem w dniu [...] maja 2001 r. Złożenie podania o wznowienie postępowania po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa, stanowi przyczynę odmowy wznowienia postępowania. Tym samym brak jest podstaw do merytorycznego badania złożonego wniosku w zakresie określonym w art. 151 Kpa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie. Wskazał, że nie zgadza się z oceną organu, że w jego sprawie upłynął termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ art. 145 § 3 Kpa wskazuje, że z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 "można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa" (czyli praktycznie zawsze). Wyjaśnił, że w jego ocenie powiedziane jest w nim wyraźnie, że upływ czasu (przekroczenie terminu 1 miesiąca) oraz inne przyczyny określone w przepisach prawa - nie mogą uniemożliwić wznowienia postępowania z przyczyny art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Kpa. Wskazał, że w jego ocenie spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozwalające sądowi administracyjnemu wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie. Wyjaśnił, że w jego sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną interpretację ustawowego pojęcia "miejscowości pobliskiej" oraz przyjęcie zafałszowanego czasu jazdy pociągu PKP. Doszło również do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem organ do swojej decyzji przyjął błędny czas jazdy środka komunikacji PKP, co ma decydujące znaczenie w sprawie. Czas jazdy pociągu w obie strony, zawsze wynosił ponad 2 godziny, doszło również do innych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprzestrzeganie przez organy rozpoznające jego sprawę ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 6, 7, 9, 10 oraz 77 Kpa. Dodał również, że na wynik sprawy miały także wpływ istotne uchybienia popełnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowoadministarcyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 145 § 1 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W niniejszej sprawie skarżący oparł wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej, o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa, tj. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Przedmiotem sporu natomiast w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy skarżący dochował terminu wskazanego w art. 148 § 1 Kpa, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Cytowany powyżej przepis art. 148 § 1 Kpa reguluje dwie kwestie, a mianowicie tryb wnoszenia podania oraz termin wniesienia podania. Strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4, od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach lub decyzji stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo: C.H.Beck 2011, str. 426 i nast.). Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa). Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania - art. 149 § 3 Kpa (tamże). Przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu strona może bronić się, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu, na podstawie art. 58 § 1 Kpa (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1986 r., sygn. akt III SA 1263/85). W rozpoznawanej sprawie skarżący jednoznacznie wskazał, że o okolicznościach sfałszowania rozkładu jazdy dowiedział się po otrzymaniu decyzji Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy w G. z dnia [...] kwietnia 2001 r. Zatem organy zasadnie uznały, że przynajmniej od dnia [...] kwietnia 2001 r. skarżący miał przeświadczenie o istnieniu przesłanek do wznowienia postępowania, a ostatnim dniem na złożenie wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie był dzień [...] maja 2001 r., stosownie do treści art. 57 § 4 Kpa. Skoro skarżący złożył powyższy wniosek w dniu [...] maja 2011 r., to uznać należy, że znacznie przekroczył termin określony w art. 148 § 1 Kpa. Dlatego też zarówno organ I, jak i II instancji prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego, należy wskazać, że są one niezasadne. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, ze wbrew twierdzeniu skarżącego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 3 Kpa, zgodnie z którym z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Przepis ten bowiem dotyczy sytuacji, w której organ wszczyna postępowanie wznowieniowe, kiedy postępowanie karne nie może być wszczęte, ponieważ nastąpiło przedawnienie karalności czynu lub inne okoliczności uniemożliwiające ściganie takie jak np. abolicja, amnestia, czy ograniczenia wynikające z immunitetu (Cz. Marsz, Komentarz do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2011), ale jednocześnie istnieje przesłanka wskazująca, że czyn taki został popełniony. Organ, w toku postępowania wszczętego na podstawie art. 145 § 3 Kpa, sprawdza jedynie, czy istnieją orzeczenia potwierdzające zaistnienie czynu karalnego. Jeżeli w toku postępowania takie orzeczenia istnieją, organ wydaje decyzję na podstawie art. 151 Kpa (por.: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 154/06, wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1170/10, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1963/11). Przy czym należy podkreślić, że przepis ten nie wyklucza terminu wskazanego w art. 148 § 1 Kpa. Jego zastosowanie będzie bowiem możliwe, dopiero po pozytywnej ocenie organu zachowania przez stronę jednomiesięcznego terminu. W zakresie pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, że odnoszenie się do nich na obecnym etapie postępowania jest przedwczesne. Organy nie zajmowały się bowiem oceną zaistnienia, bądź też nie, wskazanej przez skarżącego przesłanki – oparcia decyzji na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe. Niniejsze postępowanie ograniczyło się bowiem do zbadania zachowania terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania. Dlatego też przedwczesna ocena Sądu w tym zakresie mogłaby niejako doprowadzić do niedopuszczalnej w świetle obowiązującego prawa sytuacji, w której Sąd zastąpiłby działanie organu administracji. W niniejszym postępowaniu Sąd nie ma również możliwości prawnych do oceny podnoszonych przez skarżącego uchybień, jakich w jego ocenie dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przy wydaniu wyroku z dnia 1 kwietnia 2004 r. Należy wyjaśnić skarżącemu, że niniejsze postępowanie dotyczy postanowienia Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. odmawiającego wznowienia postępowania administracyjnego oraz utrzymującego go w mocy postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. Natomiast, jeżeli, w ocenie skarżącego, Sądy orzekające w jego sprawie dopuściły się uchybień, to ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje szereg środków, pozwalających skarżącemu na poddanie ich weryfikacji. Reasumując, w ocenie Sądu, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo ustaliły moment, w którym rozpoczął bieg termin wskazany w art. 148 § 1 Kpa, a następnie wykazały, że wniosek o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie został złożony z przekroczeniem tego terminu, czego wyraz dały w zaskarżonych orzeczeniach. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.