II SA/Wa 1170/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie waloryzacji emerytury wojskowej 1) uchyla zaskarżone postanowienie 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Wnioskiem z 2 kwietnia 2010 r. W. W. (dalej jako skarżący) wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o uchylenie, z powodów określonych przepisami art. 156 § 1 pkt 2, 3, 7 kpa, decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z [...] marca 2010 r. o waloryzacji emerytury wojskowej. Postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. Minister Obrony Narodowej, z upoważnienia którego działał Sekretarz Stanu ds. Społecznych i Profesjonalizacji C. P., przekazał powyższy wniosek Dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego w [...]. Dla uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwołał się do treści przepisu art. 32 ust. 2 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 z późn. zm.), zgodnie z którym decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu, powyższy przepis przesądza o tym, iż wniosek skarżącego winien być rozpatrzony przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] . We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że jego wniosek z 2 kwietnia 2010 r. skierował zgodnie z zasadą nadrzędności, wynikającą z art. 157 kpa, do Ministra Obrony Narodowej, albowiem dotyczył on stwierdzenia nieważności decyzji waloryzacyjnej w oparciu o przepisy art. 156 kpa. Zwrócił przy tym uwagę, że przepisy art. 31 i 32 ust. 2 wojskowej ustawy emerytalnej są stosowane tylko raz, przy ustalaniu po raz pierwszy prawa do emerytury wojskowej i podstawy jej wysokości. Skarżącemu prawo do emerytury przyznało Wojskowe Biuro Emerytalne we [...] decyzją z [...] czerwca 1990 r. Ponowne ustalanie sposobu waloryzacji jest postępowaniem sprzecznym z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W ocenie skarżącego, unieważnienie decyzji z [...] marca 2010 r. znajduje się wyłącznie w kompetencji Ministra Obrony Narodowej, ponieważ organ emerytalny nie ma prawa do zastępowania Ministra w procesie odwoławczym od decyzji pierwszej instancji. Postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. Minister Obrony Narodowej, z upoważnienia którego działał Sekretarz Stanu ds. Społecznych i Profesjonalizacji C. P., utrzymał w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2010 r. Organ wskazał, że nie jest właściwy do rozpatrzenia spraw w zakresie zaopatrzenia emerytalnego, albowiem przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin ustanowiły odmienny tryb postępowania w tym zakresie. Odnosząc się do treści przepisu art. 32 ust. 2 ww. ustawy, organ wskazał, że zgodnie z tym przepisem możliwe jest stosowanie trybów nadzwyczajnych, przewidzianych w procedurze administracyjnej, wobec decyzji emerytalnych, podjętych na podstawie przepisów wymienionej ustawy. Przepis ten jednak wyraźnie precyzuje, który organ jest w tych kwestiach właściwy. Tym organem w zakresie trybów nadzwyczajnych jest wojskowy organ emerytalny. Tylko ten organ może zajmować się sprawą ewentualnych unieważnień decyzji zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 23 lutego 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. Nr 67, poz. 619 z późn. zm.). W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił: - o uchylenie i unieważnienie skarżonego postanowienia w całości; - stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] wydanych po 1 stycznia 1999 r. w sprawie waloryzacji o wskaźnik wzrostu cen emerytury wojskowej; - potwierdzenie, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności czynności prawnych podejmowanych przez wojskowy organ emerytalny w sprzeczności z prawem, w tym z przyczyn określonych w art. 156 kpa, jest Minister Obrony Narodowej jako organ administracji państwowej wyższego stopnia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisu art. 8, 78, 83, 87 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 pkt 1 i 2, art. 3, 7, 8, 15, 126, 157 § 1 i 3, 181 kpa, art. 3 ust. 1, art. 11, 31 i 32 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, art. 2 pkt 21 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o urzędzie Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. 1996 Nr 10, poz. 56). Skarżący uzasadniając postawione zarzuty podtrzymał swoje stanowisko reprezentowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że organem właściwym do rozpoznania jego żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest, stosownie do art. 157 kpa, Minister Obrony Narodowej jako organ wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego. Podkreślił, że ustawodawca nie ujął w wojskowej ustawie emerytalnej żadnych przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 kpa, ani też przepisów dotyczących postępowania odnoszącego się do przyznanych emerytur. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga W. W. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Minister Obrony Narodowej rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 kpa, wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia, od którego złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 kpa instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Na odnotowanie zasługuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcje Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 kpa zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszego postanowienia, jak i postanowienia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej C. P., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Minister Obrony Narodowej. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 kpa ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie. W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonego postanowienia, przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości.