II SA/Wa 1170/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Danuta Kania Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi A.M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do najmu lokalu postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić A.M. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis sądowy w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z [...] lutego 2015 r. w nr [...] nie wyraził zgody na zakwalifikowanie A.M. do umieszczenia na liście osób do najmu lokalu położonego przy ul. [...] w [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ podał § 28ust. 1 oraz § 31 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że A.M. zajmuje wyżej wskazany lokal bez tytułu prawnego, bowiem najemcą lokalu była teściowa A.M., która zmarła w dniu [...] listopada 2013 r. Wyjaśnił, że przedmiotowy lokal składa się z 2 pokoi o powierzchni mieszkalnej 30,92 m², powierzchni użytkowej 49,10 m², nadto wskazał, że średni miesięczny dochód A.M. wynosi 2.141,12 zł. Zarząd Dzielnicy uznał, że skarżąca nie spełnia kryterium określonego w § 31 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 uchwały Rady m. st. Warszawy z 9 lipca 2009 r., bowiem z dokumentów nie wynika, że zamieszkiwała i prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z najemcą lokalu, co najmniej 7 lat do czasu zgonu teściowej. Nadto wskazał, że na koncie lokalu widnieje zaległość w kwocie 627,57 zł. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi A.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie § 31 ust. 3 uchwały Rady m. st. Warszawy z 9 lipca 2009 r., poprzez jej niezastosowanie. Podniosła, że organ błędnie ustalił, że przez 7 lat poprzedzających śmierć głównego najemcy lokalu nie zamieszkiwała z najemczynią. Twierdziła, że z teściową zamieszkiwała przez 22 lata i przez ten okres prowadziła z nią wspólne gospodarstwo domowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w art. 3 § 2 zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w § 3 tego artykułu znajduje się odesłanie do regulacji szczególnych, które przewidują drogę sądowoadministracyjną. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 150) - zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy). W związku z powyższym - na podstawie delegacji z art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy - Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), która, jako prawo miejscowe, określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy tym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc generalnie rzecz ujmując pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, regulując również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania - zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nim umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90), przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek skarżącej nie dotyczył bowiem zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a dotyczył wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po zmarłym członku rodziny (teściowej). Podstawą prawą zaskarżonej uchwały, w części odnoszącej się do wniosku skarżącej, jest § 31 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r., który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną, a w przypadku gospodarstwa jednoosobowego 30 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku występowania zaległości, jeżeli zostało podpisane i jest realizowane porozumienie o spłacie zadłużenia; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Powyższe uregulowanie nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy, poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów publicznoprawnych. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To, że uchwała w § 31 ust. 1 wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się od dysponenta, będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 31 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 630/15, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 420/14 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, w ocenie Sądu, przepis § 31 ust. 1 uchwały nie stanowi podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli, składanego w imieniu dzielnicy m. st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej Zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. Wobec powyższego Sąd uznał, że sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego i dlatego skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w pkt 1 sentencji, a o zwrocie wpisu - na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.