II SA/Wa 1177/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2025 r. sprawy ze skargi O. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okres pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2025 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania O.R. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy K. z [...] marca 2025 r., znak [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy K. z wnioskiem z [...] marca 2025 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jej pracę w gospodarstwie rolnym jej rodziców, położnym w miejscowości B. w okresie od [...] lutego 2016 r. do [...] września 2020 r. Wskazała, że fakt jej pracy potwierdzony został zeznaniami dwóch świadków złożonymi [...] lutego 2025 r. przed Burmistrzem Miasta i Gminy K.. W jej ocenie zeznania te winny zostać uwzględnione przez organ. Burmistrz Miasta i Gminy K. postanowieniem z [...] marca 2025 r. odmówił skarżącej wydania zaświadczenia o żądanej przez nią treści. Organ I instancji zwrócił uwagę, że przedmiotowy wniosek jest tożsamy z wcześniej złożonym przez skarżącą wnioskiem z [...] lutego 2025 r. Jak już natomiast wskazał w wydanym uprzednio postanowieniu z [...] lutego 2025 r. Urząd Miasta i Gminy w K. nie posiada danych o wykonywaniu przez skarżącą pracy w charakterze domownika w ww. okresie w gospodarstwie rolnym jej rodziców. Od wydania natomiast zaświadczenia z [...] lutego 2025 r. stan faktyczny i prawny nie uległ zaś zmianie. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie w którym wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia Starosty [...] z [...] lutego 2025 r., o własności gospodarstwa rolnego o pow. 15,4480 ha położonego w obrębie B. i K., gm. K., przez małż. W. i E.R., zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K. z [...] lutego 2025 r., o zameldowaniu skarżącej na pobyt stały, jak również zeznań dwóch świadków z [...] lutego 2025 r., potwierdzonych przez Sekretarza Miasta i Gminy K. na okoliczność wykazania spełnienia warunków wymaganych prawem do uzyskania i wydania żądanego zaświadczenia. Powołanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu uznało, iż nie można podzielić stanowiska skarżącej, że organ I instancji winien dokonać przy wydawaniu zaświadczenia ustaleń - w zakresie jej pracy w gospodarstwie rolnym - na podstawie zeznań świadków. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazało, że konstrukcja postępowania dowodowego w sprawie kreowana przez art. 3 ust. 1-3 ustawy z 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r., nr 54, poz. 310 ze zm., dalej: "ustawa") przewiduje dopuszczenie dowodu z zeznań świadków - lecz dowód ten może być przeprowadzony przed organem orzekającym w sprawie, a nie przed właściwym do wydania zaświadczenia organem gminy. Nie może też służyć celowi wystawienia zaświadczenia, a jedynie w przypadku braku możliwości wystawienia takiego zaświadczenia, wyjaśnieniu okoliczności faktycznych w postępowaniu dotyczącym zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rośnym do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Stąd też, w przypadku gdy organ nie dysponuje dokumentami stwierdzającymi okres pracy wnioskodawczyni w indywidualnym gospodarstwie rolnym (co ma miejsce w niniejszej sprawie), obowiązany jest do poinformowania o tym na piśmie w formie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Natomiast w takim przypadku skarżąca uprawniona jest do wykazania okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym przed pracodawcą lub właściwym organem za pomocą wskazanych w zażaleniu zeznań świadków. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji oraz o zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 218 k.p.a., przez błędne zastosowanie skutkujące odmową wydania żądanego zaświadczenia, w sytuacji gdy zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu, a organ Burmistrz Miasta i Gminy K., na podstawie przedłożonych dokumentów, posiada wiedzę wymaganą prawem i niezbędna do wydania żądanego zaświadczenia, art. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. z 1990 r., nr 54, poz. 310, dalej: "ustawa"), przez jego niezastosowanie pomimo złożonych dowodów wymaganych prawem (zeznania 2 świadków poświadczono przez sam organ) oraz przez pominięcie zeznań 2 świadków, na okoliczność wykazania pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym rodziców; art. 7 i 77 k.p.a., przez nierozpoznanie wszystkich dowodów i całego stanu faktycznego, co miało wpływ na rozstrzygnięcie i treść postanowienia Dodatkowo wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: - zaświadczenia Starosty [...] z [...] lutego 2025r., o własności gospodarstwa rolnego o pow. 15,4480 ha położonego w obrębie B. i K., gm. K., przez małż. W. i E.R., zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K. z [...] lutego 2025 r., o zameldowaniu skarżącej na pobyt stały jak również zeznań 2 świadków z [...] lutego 2025 r., potwierdzonych przez Sekretarza Miasta i Gminy K. - na okoliczność wykazania spełnienia warunków wymaganych prawem do uzyskania i wydania żądanego zaświadczenia; - wydanego przez ten sam organ Burmistrza Miasta i gminy K., zaświadczenia innemu mieszkańcowi tej gminy o okresach pracy w gospodarstwie rolnym małżonka, na okoliczność wykazania, że Burmistrz Miasta i Gminy K. jest właściwym organem do wydania zaświadczenia, o które wystąpiła skarżąca; na okoliczność wykazania, że organ posiadał wystarczające dowody (zaświadczenie o własności gospodarstwa rolnego rodziców skarżącej, zaświadczenie o zameldowaniu skarżącej w tym gospodarstwie rolnym rodziców i zeznania świadków), by wydać stosowne zaświadczenie, jak to uczynił wobec innej osoby; na wykazanie, że organ dopuścił się rażącego uchybienia przepisów poprzez selektywne podejście do osoby ubiegającej się o zaświadczenie określonej treści i niczym niezrozumiałą odmowę wydania zaświadczenia o treści zgodnej z zaświadczeniem, które wydał innemu mieszkańcowi Gminy K. w tych samych okolicznościach. W ocenie skarżącej w przypadku, gdy urząd gminy stwierdzi, że nie dysponuje dokumentami stanowiącymi podstawę do wydania zaświadczenia o żądanej treści, wówczas spoczywa na nim obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego sprowadzającego się do odebrania zeznań od co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Burmistrz Miasta i Gminy K., uchylił się od ustawowego obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, nie uwzględnił zeznań 2 świadków, a Kolegium powieliło wskazane uchybienie. Wobec tego postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia oraz postanowienie utrzymujące je w mocy, są oparte na niepełnym materiale dowodowym, nieprawidłowe i przedwczesne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę skarżącej w okresie od [...] lutego 2016 r. do [...] września 2020 r. w indywidualnym gospodarstwie rolnym jej rodziców w charakterze domownika. Stosownie do treści art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, bądź gdy 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W sytuacji, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie w jego uzyskaniu) organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Jedynie w wyjątkowych sytuacjach organ może w koniecznym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jej pracę w gospodarstwie domowym jej rodziców. Jak wynika zaś z art. 3 ust. 1 ustawy właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Wedle art. 3 ust. 2 ustawy, jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. W orzecznictwie wskazuje się, że dokumentami potwierdzającymi okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, rejestry gruntowe, ewidencja wojskowa, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, dokumentację związaną z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym i osobowym oraz inne dokumenty znajdujące się w dyspozycji urzędu (por. wyroki NSA z: 19 kwietnia 2018 r., I OSK 1386/16; 31 maja 2010 r., I OSK 1633/09; 29 czerwca 2010 r., II OSK 1122/09). Zgodnie zaś z art. 3 ust. 3 ustawy w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Z systematyki zastosowanej przez ustawodawcę w art. 3 ustawy wynika, że możliwość udokumentowania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców zeznaniami świadków jest możliwa dopiero w sytuacji, gdy w urzędzie gminy, właściwym ze względu na miejsce położenia gospodarstwa, nie istnieją dokumenty wystarczające do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy i fakt ten zostanie stwierdzony pismem tego urzędu (art. 3 ust. 2 ustawy). Zeznania świadków mogą mieć taką samą wartość dowodową jak zaświadczenie właściwego urzędu gminy (por. wyrok NSA z 19 lutego 2016 r., I OSK 1660/14). Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że organ nie był w posiadaniu dokumentów, które poświadczałyby pracę skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym jej rodziców we wskazanym przez nią okresie. Okoliczność posiadania przez rodziców skarżącej gospodarstwa rolnego jak i jej zameldowanie w tym gospodarstwie nie mogło bowiem samo w sobie potwierdzać, że pracowała ona w gospodarstwie rolnym. Odnosząc się zaś do kwestii nie uwzględnienia przez organ zeznań dwóch świadków wskazanych przez skarżącą wskazać należy, że nie mogły one stanowić podstawy do wydania zaświadczenia. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony i odrębny w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego. Przeciwnie do postępowania ogólnego, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do załatwienia sprawy indywidualnej, a jedynie do urzędowego poświadczenia określonych faktów lub danego stanu prawnego. Zaświadczenie musi być oparte na dokumentach, a to co ma potwierdzać powinno być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Zaświadczenie wydaje się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać (por. wyrok NSA z 12 lipca 2024 r., III OSK 222/23). Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., I OSK 1778/11). Wprawdzie, jak wynika z ww. art. 218 § 2 k.p.a., organ może prowadzić postepowanie wyjaśniające, ale należy pamiętać, że ma ono ograniczony i pomocniczy charakter. Zważywszy na charakter instytucji wydawania zaświadczeń, może ono zmierzać jedynie do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów lub innych danych, czy też wyjaśnienia czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju zbiory dokumentów mogą zawierać żądane dane. Nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści (por. wyrok NSA z 10 października 2024 r., III OSK 642/23). Tym samym organ w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie może gromadzić materiału dowodowego, poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, które stanowiłyby podstawę do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Podnieść przy tym należy, że w orzecznictwie wielokrotnie już wskazywano, że art. 3 ust. 3 ustawy nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Regulacja ta oznacza jedynie, że ustawodawca dopuszcza inny sposób wykazania przez zainteresowanego okresów pracy w gospodarstwie rolnym w sytuacji, gdy brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia w tym przedmiocie. W żadnym wypadku przepis ten nie rozszerza katalogu środków dowodowych, mogących mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a. Dlatego też na wynik sprawy nie może mieć wpływu wskazywany przez skarżącą dowód z zeznań świadków, bowiem udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez organ emerytalno-rentowy lub pracodawcę zainteresowanego, a nie w postępowaniu o wydaniu zaświadczenia w trybie art. 218 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 lutego 2015 r., I OSK 1773/13). W orzecznictwie wprost się wskazuje, że "organ nie jest uprawniony do wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy w oparciu o zeznania świadków złożone w trybie art. 3 ust. 3 ustawy. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków wykracza bowiem poza ramy postępowania wyjaśniającego określonego w art. 218 § 2 k.p.a. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy nie jest zatem przepisem szczególnym w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Przepis art. 3 ust. 3 określa bowiem postępowanie dowodowe, stanowiące podstawę do ustalenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Postępowanie to nie kończy się jednak wydaniem zaświadczenia bądź odmową jego wydania. Dowody z zeznań świadka stanowią natomiast podstawę do samodzielnego ustalenia przez pracodawców lub inne właściwe organy, okresów pracy w gospodarstwie rolnym lub okresów prowadzenia takiego gospodarstwa" (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2025 r., III OSK 2203/22). W konsekwencji skoro organ nie dysponował dokumentami odnoszącymi się do skarżącej, które pozwalałyby na potwierdzenie jej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, nie miał podstaw do przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków w celu wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wobec braku danych zawartych w rejestrach, ewidencjach i innej dokumentacji urzędu gminy, zobowiązany był do wydania postanowienia odmownego. Mając powyższe na uwadze zarzuty naruszenia art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 218 k.p.a. jak i art. 1 i 3 ustawy, jak również art. 7 i art. 77 k.p.a. uznać należy za bezpodstawne. Końcowo odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą okoliczności, iż Burmistrz Miasta i gminy K., wydał zaświadczenie innemu mieszkańcowi tej gminy w tożsamych – zdaniem skarżącej – okolicznościach podnieść należy, że Sąd, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy. A zatem nie może odnieść się do innej indywidualnej i odrębnej sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem odrębnego postępowania, a co za tym idzie, dokonywać oceny zasadności wydania w innej sprawie zaświadczenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Przedmiotowa sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie