II SA/Wa 1181/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...]maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Główny Inspektor Pracy postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 623) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku spółki W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. o stwierdzenie nieważności decyzji od nr [...] do [...] nakazu z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Główny Inspektor Pracy wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. spółka W. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji od nr [...] do nr [...] nakazu inspektora pracy z dnia [...] grudnia 2016 r. nr rej [...]. Po analizie wniosku, Okręgowy Inspektor Pracy w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr rej. [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od nr [...] do [...] nakazu z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. W zażaleniu od powyższego postanowienia strona wniosła o jego uchylenie podnosząc, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., gdyż "organ nie był uprawniony do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji". Nie znajdując podstaw do uwzględniania wniesionego zażalenia Główny Inspektor Pracy postanowił jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podkreślił, że decyzje od nr [...] do [...] nakazu inspektora pracy zostały poddane kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokami z dnia 9 listopada 2017 r. (sygn. akt IV SA/Gl 346/17 oraz sygn. akt IV SA/Gl 347/17) oddalił skargi na decyzje Okręgowego Inspektora Pracy w [...]: - z dnia [...] lutego 2017 r. nr rej. [...], utrzymującą w mocy decyzje nr [...],[...] oraz [...] zawarte w nakazie inspektora pracy z dnia [...] grudnia 2016 r., - z dnia [...] lutego 2017 r. nr rej. [...], uchylającą decyzje nr [...],[...] zawarte w ww. nakazie inspektora pracy i w tej części umarzającą postępowanie organu I instancji. Wyroki uzyskały prawomocność od dnia [...] grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał kontroli ww. decyzji nakazowych pod względem ich legalności, w tym z urzędu badał i dał temu wyraz uzasadniając orzeczenia, że nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji. Wskazania zawarte w prawomocnym orzeczeniu sądu na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.), wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym zarzuty, które poddane już zostały kontroli sądowoadministracyjnej w trybie zwykłym, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia. Organ odwoławczy zaznaczył, iż "(...) ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej" – wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I FSK 972/16. Podobne stanowisko zostało wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., w której wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali występowanie - z uwagi na wydano uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09). Na podstawie analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie, Główny Inspektor Pracy podzielił pogląd Okręgowego Inspektora Pracy w [...], wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że występując z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. nakazu strona nie wskazała jakichkolwiek nowych okoliczności, które nie zostałyby objęte orzeczeniami sądu. Argumenty wskazane przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności są zbieżne z tymi, które podała w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i były przedmiotem rozważań sądu, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Orzeczenia wydane w tym postępowaniu na mocy art. 170 p.p.s.a. wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, w tym sądy administracyjne dokonujące kontroli postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Skargi zaś strony, oddalone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, dotyczyły zarówno decyzji organu I jak i lI instancji, zatem nakazy inspektora pracy zostały poddane weryfikacji sądu pod kątem przesłanek nieważności. Tym samym w realiach niniejszej sprawy prawidłowym było uznanie, że nie zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] maja 2018 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez W. Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego i utrzymanego nim w mocy postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania pełnomocnik strony skarżącej zarzucił kwestionowanemu orzeczeniu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że organ administracji publicznej przed formalnym wszczęciem postępowania jest uprawniony do merytorycznej kontroli decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności oraz zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji gdy skarga na decyzję, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, została oddalona przez sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż Spółka W. nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu II instancji, gdyż jak to zostało wskazane w zażaleniu z dnia [...] kwietnia 2018 r., należy rozróżniać etap wstępnego badania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w którym organ administracji publicznej zweryfikować ma jedynie czy spełnione zostały wszystkie przesłanki formalne do wszczęcia postępowania, a fazę właściwą postępowania, tj. analizę merytoryczną wniosku, w której następuje badanie, czy faktycznie wystąpiły przesłanki nieważności decyzji. Na etapie wszczęcia postępowania organ administracji nie może formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym (por. np. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2962/15). W okolicznościach niniejszej sprawy organ stwierdził, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest zasadne ze względu na brak podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie. Zdaniem zaś strony skarżącej, w analizowanym przypadku badanie i formułowanie przez organ administracji ocen w zakresie występowania przesłanek nieważności skarżonej decyzji bez formalnego wszczęcia postępowania narusza przepis art. 6a § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzania dowodów (postępowania wyjaśniającego). Tymczasem organ Państwowej Inspekcji Pracy w istocie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dokonał analizy merytorycznej wniosku bez formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego. Oceniając materialnoprawny element sytuacji prawnej strony skarżącej, organy rozstrzygnęły o meritum jej żądania, natomiast procesowo zdecydowały o formalnym załatwieniu sprawy przez odmowę wszczęcia postępowania. Takie działanie organów niewątpliwie narusza w istotny sposób art. 61a § 1 k.p.a., zastrzeżony wyłącznie dla sytuacji wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena legalności dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Pracy utrzymał w mocy postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od nr [...] do [...] nakazu inspektora pracy z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nakazu objętego wnioskiem strony z dnia [...] marca 2018 r. uzasadniały ustalenia faktyczne, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnymi wyrokami z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 346/17 i IV SA/Gl 347/17 oddalił skargi na decyzje Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] (utrzymującej w mocy decyzje nr [...],[...] i [...] nakazu inspektora pracy z dnia [...] grudnia 2016) oraz nr [...] (uchylającej decyzje nr [...],[...] ww. nakazu i umarzające w tej części postępowanie organu I instancji). Wniosek strony z dnia [...] marca 2018 r. o stwierdzenie nieważności przedmiotowego nakazu inspektora pracy z dnia [...] grudnia 2016 r. został oparty w istocie na analogicznych zarzutach jak w skargach z dnia [...] marca 2017 r. na decyzje Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] i nr [...], które to skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił powołanymi wyrokami z dnia 9 listopada 2017 r. Sąd ten zatem rozpoznał sprawę uwzględniając zarzuty skargi, bowiem te, w świetle art. 106 § 1 p.p.s.a., należy w szczególności uwzględnić przestawiając stan sprawy. Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Podkreślić należy, iż wyroki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach o sygn. akt IV SA/Gl 346/17 i IV SA/Gl 347/17 wywierają skutki prawne w przedmiotowej sprawie, a zasięgiem ich oddziaływania obejmowane są również przyszłe postępowanie administracyjne z przedmiotu rozstrzygnięcia. Ponieważ organy administracji są związane tym wyrokiem, to wyłączona była możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kontrolowanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, wniesione żądanie we wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nakazowych inspektora pracy nie wykracza poza zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się Sąd, co do zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Zagadnienie tożsame z wyłonionym na gruncie tej sprawy było przedmiotem szeregu orzeczeń, w których przedstawiano argumenty zgodne ze stanowiskiem prezentowanym przez skład orzekający w tej sprawie. I jakkolwiek część z nich zapadła w innym stanie prawnym to istota rozstrzygnięcia, pomimo tych zmian legislacyjnych, pozostała co do meritum aktualna. Należy przywołać uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09 (publ. ONSA i WSA 2010/2/18, OSP 2010/9/91), w której wskazano, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym". Z uwagi na zmianę uregulowań w kodeksie postępowania administracyjnego - dodanie od dnia 11 kwietnia 2011 r. art. 61a (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) nieaktualne stało się wskazanie NSA dotyczące wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., albowiem ustawodawca wprowadził odrębny przepis w art. 61a k.p.a., przewidując w takiej sytuacji wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W pozostałym zakresie zawarte tam wywody zachowały swoją aktualność, co z uwagi na zarzuty zawarte w skardze wymaga wyeksponowania. I jakkolwiek, czego nie można pominąć, w uchwale tej wskazano, że nie zawsze wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, to jednakże w rozpatrywanej sprawie taka ewentualność nie wchodziła w grę, bowiem strona skarżąca ani we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nakazowych inspektora pracy ani w zażaleniu od postanowienia organu I instancji, nie wskazywała żadnych istotnych okoliczności faktycznych (nieobjętych wcześniejszą oceną sądu) mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Stanowisko zbieżne z prezentowanym przedstawił NSA np. w wyroku z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 2572/14, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 maja 2016 r. sygn. II SA/Po 19/16, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11 października 2016 r. sygn. II SA/Bd 285/16 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego. Dlatego też na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.