II SA/Wa 1185/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Danuta Kania, Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odprawy z tytułu zwolnienia ze służby oddala skargę. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie wliczenia P. B. okresu służby w poprzedniej formacji. W uzasadnieniu decyzji organ nadmienił, że Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją personalną nr [...] z [...] czerwca 2016 r. zwolnił P. B. ze służby z dniem [...] czerwca 2016 r. W wyniku złożonego przez wymienionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef CBA uchylił wskazaną wyżej decyzję personalną w zakresie daty zwolnienia ze służby, ustalił datę zwolnienia ze służby na dzień [...] czerwca 2016 r., zaś w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję personalną utrzymał w mocy. Pismem z [...] czerwca 2016 r. strona wystąpiła do Szefa CBA o zaliczenie mu okresu pełnienia służby w Policji do okresu nieprzerwanej służby, o której mowa w art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1310, ze zm.), dalej zwanej "ustawą o CBA", stanowiącego podstawę zwiększenia odprawy służbowej. Do pisma dołączono kopię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2010 r. sygn. akt I OSK 540/10, uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 403/09, i oddalającego skargę P. B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w przedmiocie przyznania prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby. Pismem z [...] października 2016 r., znak: [...] Szef CBA wskazał, że funkcjonariuszowi CBA w służbie stałej, zwolnionemu ze służby na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy o CBA, z którym nie nawiązano stosunku służbowego w trybie określonym w art. 212 ustawy o CBA, do okresu nieprzerwanej służby, o którym mowa w art. 97 ust. 1 ustawy o CBA, nie podlega wliczeniu okres służby w poprzedniej formacji, nawet w sytuacji gdy nawiązanie stosunku służbowego w CBA nastąpiło, w następnym dniu po zwolnieniu ze służby w Policji. Organ wskazał, że dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o CBA wypłacając oskarżonemu odprawę tylko za okres służby w CBA, co w dodatku stanowiło czynność materialno-techniczną. Strona pismem z [...] października 2016 r. zwróciła się do Szefa CBA o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zaliczenia okresu pełnienia służby w Policji do okresu nieprzerwanej służby, o której mowa w art. 97 ust. 1 ustawy o CBA, stanowiącego podstawę zwiększenia odprawy służbowej oraz o wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi Szef CBA pismem z [...] listopada 2016 r., znak: [...], poinformował skarżącego, że przedmiot tej sprawy już został rozstrzygnięty ww. pismem z [...] października 2016 r. W dniu [...] listopada 2016 r. P. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność Szefa CBA polegającą na niezaliczeniu okresu służby w Policji do wysługi stanowiącej podstawę naliczenia odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w CBA. Postanowieniem z 6 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2194/16, odrzucił skargę na decyzję Szefa CBA z [...] października 2016 r. znak: [...], w przedmiocie odprawy z tytułu zwolnienia ze służby. Sąd uznał za decyzję administracyjną pismo z [...] października 2016 r., mimo iż nie zawiera ono wszystkich elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że skarga P. B. na decyzję Szefa CBA z [...] października 2016 r. jest niedopuszczalna, albowiem od decyzji tej wymienionemu przysługiwał środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że decyzja organu z [...] października 2016 r. nie zawiera pouczenia o możliwości złożenia od niej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W takiej sytuacji skarżącemu przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. P. B. skierował do Szefa CBA wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zaliczenia okresu pełnienia służby w Policji do okresu nieprzerwanej służby stanowiącej podstawę naliczenia odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w CBA wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Następnie postanowieniem z [...] maja 2017 r. nr [...] Szef CBA przywrócił wymienionemu termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] października 2016 r. znak: [...]. Szef CBA w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] stwierdził, że użyty przez ustawodawcę w art. 97 ust. 1 ustawy o CBA zwrot "nieprzerwana służba" oznacza, że odprawę w maksymalnej wysokości otrzyma funkcjonariusz CBA po przesłużeniu w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym stosownego okresu (przekraczającego 14 lat i 6 miesięcy), przy czym przesłużenie to dotyczy tylko i wyłącznie okresu służby w CBA. Bez znaczenia pozostają zatem okresy służby w innych formacjach, chyba że nawiązanie stosunku służbowego w CBA przez funkcjonariuszy wcześniej pełniących służbę w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Policji i Straży Granicznej następowało w trybie art. 212 ustawy o CBA - tj. ograniczonego czasowo przeniesienia służbowego, stanowiącego gwarancję ciągłości służby. Gwarancja ciągłości służby wynika wprost z treści art. 212 ust. 6 ustawy o CBA. Zgodnie z ww. przepisem funkcjonariusze ABW, Policji i Straży Granicznej, zakwalifikowani do służby (w trybie art. 212 ustawy o CBA), stali się funkcjonariuszami CBA z dniem mianowania ich do służby przez Szefa CBA z zachowaniem ciągłości służby. Organ przywołał treść wyroku WSA z 28 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1125/11, w którym Sąd wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 97 ust. 1 ustawy o CBA, ustalający, że wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości sześciomiesięcznego uposażenia, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym albo w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości ośmiomiesięcznego uposażenia. Z treści ww. przepisu wynika, iż aby funkcjonariusz mógł otrzymać odprawę w wysokości 8 - miesięcznego uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku powinien nieprzerwanie pełnić służbę w CBA przez okres co najmniej 14,5 roku. Nieprzerwane pełnienie służby w rozumieniu art. 97 ust. 1 ustawy o CBA oznacza pełnienie służby tylko w tej służbie mundurowej. Do tego okresu nie wlicza się okresu pełnienia służby w innych formacjach zmilitaryzowanych. Takie stanowisko wynika z wykładni językowej i systemowej art. 97 ust. 1 ustawy o CBA. Przepis ten wyraźnie odnosi się tylko do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i nie wiąże w żaden sposób okresu uprawniającego do wyższej odprawy ze służbą w innych formacjach zmilitaryzowanych. Konstrukcja tego przepisu nie zawiera rozwiązania znanego z art. 115 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i art. 119 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), w których określono, że do okresu uprawniającego do nabycia odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby wlicza się także okres służby w innych formacjach zmilitaryzowanych. Należy zatem przyjąć, że do okresu uprawniającego do wypłaty wyższej niż sześciomiesięczne uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku należy wliczyć tylko okres służby w CBA. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 212 ustawy o CBA, gdyż skarżący został zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji na "własną prośbę" i nie został przeniesiony do służby w CBA w trybie art. 212 ustawy. P. B. został przyjęty do służby w CBA [...] maja 2008 r. i w tym samym dniu mianowano go funkcjonariuszem w służbie stałej. Został zwolniony ze służby w CBA z dniem [...] czerwca 2016 r. Na dzień zwolnienia posiadał staż służby w CBA wynoszący: 8 lat, 1 miesiąc i 5 dni. W związku ze zwolnieniem ze służby - stosownie do dyspozycji art. 97 ust. 1 ustawy o CBA, charakter służby oraz długość stażu służby w CBA, uprawniał P. B. do otrzymania odprawy w wysokości 660 % uposażenia należnego w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA. Wypłaty odprawy za okres służby w CBA dokonano na wskazany rachunek bankowy. Zdaniem organu z wykładni funkcjonalnej art. 96 ust. 1 ustawy o CBA wynika, że odprawa z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. Przedstawiona wykładania znajduje potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Co więcej, pogląd o jednorazowości odprawy przysługującej z tytułu zwolnienia ze służby (bez względu na rodzaj formacji, czy chodzi o zawodową służbę wojskową, Policję, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego itp.) pozostaje nadal aktualny. Reasumując, organ stwierdził, że funkcjonariuszowi CBA w służbie stałej, zwolnionemu ze służby na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o CBA, z którym nie nawiązano stosunku służbowego w trybie określonym w art. 212 ustawy o CBA, do okresu nieprzerwanej służby, o którym mowa w art. 97 ust. 1 ustawy o CBA, nie podlega wliczeniu okres służby w poprzedniej formacji, nawet w sytuacji gdy nawiązanie stosunku służbowego w CBA nastąpiło w następnym dniu po zwolnieniu ze służby w Policji. Organ podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 540/10, wyjaśnił pojęcie "bezpośredniości" i wskazał, że mieści się w nim podjęcie służby w CBA w następnym dniu po zwolnieniu ze służby w Policji. Jednakże ta bezpośredniość w żadnym razie nie stanowi "nieprzerwanej służby" w rozumieniu art 97 ust. 1 ustawy o CBA, ponieważ pojęcie "bezpośrednio" nie jest tożsame z pełnieniem nieprzerwanej służby w CBA. Okres służby strony w Policji nie może zostać uwzględniony. P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], domagając się jej uchylenia. Nadmienił, że organ działając na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o CBA, odmówił mu wypłaty odprawy za ponad 15 letni okres służby w Policji. Rozstrzygnięcie organu jest krzywdzące, bowiem Szef CBA błędnie interpretuje wskazany przepis. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznawana pod tym względem skarga jest niezasadna. Na wstępie należy podnieść, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Skarżący rozpoczął służbę w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w dniu [...] maja 2008 r. W tym samym dniu został mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej. Skarżący nie został przeniesiony do służby w CBA w trybie art. 212 ustawy o Centralny Biurze Antykorupcyjnym. Skarżący został zwolniony ze służby w dniu [...] czerwca 2016 r. Na dzień zwolnienia skarżący posiadał staż służby w CBA wynoszący 8 lat 1 miesiąc i 5 dni. Dodać należy, iż skarżący został zwolniony z dniem [...]z kwietnia 2008 r. ze służby w Policji. Zwolnienie nastąpiło na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji na tzw. "własną prośbę". Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 z późn zm.). Przepis ten ustala, że wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości sześciomiesięcznego uposażenia, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym albo w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości ośmiomiesięcznego uposażenia. Z treści ww. przepisu wynika, iż aby funkcjonariusz mógł otrzymać odprawę w wysokości ośmiomiesięcznego uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku powinien nieprzerwanie pełnić służbę w CBA przez okres co najmniej 14,5 roku. Nieprzerwane pełnienie służby w rozumieniu art. 97 ust. 1 ustawy o CBA oznacza pełnienie służby tylko w tej służbie mundurowej. Do tego okresu nie wlicza się okresu pełnienia służby w innych formacjach zmilitaryzowanych. Takie stanowisko wynika z wykładni językowej i systemowej art. 97 ust. 1 ustawy o CBA. Przepis ten wyraźnie odnosi się tylko do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i nie wiąże w żaden sposób okresu uprawniającego do wyższej odprawy ze służbą w innych formacjach zmilitaryzowanych. Konstrukcja tego przepisu nie zawiera rozwiązania znanego z art. 115 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i art. 119 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), w których określono, że do okresu uprawniającego do nabycia odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby wlicza się także okres służby w innych formacjach zmilitaryzowanych, a zatem należy przyjąć, że do okresu uprawniającego do wypłaty wyższej niż sześciomiesięczne uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku należy wliczyć tylko okres służby w CBA. Z uwagi na fakt nawiązania stosunku służbowego z wyłączeniem zastosowania trybu art. 212 ustawy o CBA podstawą wliczenia skarżącemu do okresu służby określonego w art. 97 ust. 1 ustawy o CBA nie może być przepis art. 213 ust. 2 ustawy o CBA. Przepis ten, zgodnie z art. 212 ustawy o CBA, dotyczył bowiem tylko funkcjonariuszy Policji, którzy zostali przyjęci do służby w CBA w ciągu roku od chwili wejścia w życie ustawy, a umiejscowienie go w rozdziale 9 "Przepisy przejściowe i końcowe" ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym wskazuje na to, że miał on charakter tymczasowy i obowiązywał tylko na okres związany z tworzeniem CBA. Organ zatem słusznie przyjął, że skarżącemu może być wypłacona odprawa tylko w wysokości 660% uposażenia otrzymywanego przez niego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.