II SA/Wa 1202/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego D. F. kwotę [...], tytułem zwrotu kosztów postępowania Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. F. z dnia [...] grudnia 2009 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), odmówił przyznania mu w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 34 lat życia D. F. posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 12 lat, 7 miesięcy i [...] dni, natomiast w dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano jedynie 2 lata, 2 miesiące i [...] dni tych okresów. Organ podał, że w latach 2001 – 2005 oraz 2006 – 2008 wystąpiły przerwy w wykonywaniu pracy przez wnioskodawcę. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające D. F. przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Organ stwierdził również, iż za szczególną okoliczność nie można uznać wykonywanych przez wnioskodawcę prac dorywczych, bez opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, bowiem osoba decydująca się na taką formę wykonywania pracy powinna liczyć się z negatywnymi jej konsekwencjami w sferze ubezpieczenia. Dodał, iż wprawdzie przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlegała także sytuacja materialna strony, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy D. F. podniósł, że powyższa decyzja jest dla niego krzywdząca, bowiem została oparta na błędnych ustaleniach faktycznych sprawy. Podał, iż świadczenie przez niego pracy dorywczej nie było lekkomyślnym wyborem, a jedynie koniecznością życiową, ponieważ musiał się opiekować ciężko chorą matką oraz własnym dzieckiem, urodzonym w 2002 r. Ponadto wskazał na swoją trudną sytuację materialną oraz całkowitą niezdolność do pracy. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2010 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu powtórzył wcześniejszą argumentację, wskazując ponadto, iż trudna sytuacja na rynku pracy, jak również sprawowanie opieki nad chorą matką, a następnie dzieckiem, nie mogą być podstawą do przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. F., powołując się na argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyraził swoje niezadowolenie z powyższej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zarzucając jej naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez uznanie, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia w drodze wyjątku; art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez brak wskazania przyczyn, dla których Prezes ZUS odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę, potwierdzającym, że okres pracy dorywczej i przerwy w zatrudnieniu wynikały z okoliczności niezależnych od woli skarżącego; art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez nieuwzględnienie zasady prawdy materialnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta przy błędnej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ oparł bowiem swoje decyzje na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez D. F. uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, nie wyjaśniając jednak wszystkich aspektów sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00, niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). Oceniając kwestię spełnienia przez D. F. przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, Prezes ZUS stwierdził, iż udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 12 lat, 7 miesięcy i [...] dni, w tym jedynie 2 lata, 2 miesiące i [...] dni tych okresów w dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, jest nieadekwatny do długości jego życia, tj. 34 lat. Uznał przy tym, że liczne przerwy w wykonywaniu zatrudnienia przez skarżącego nie były uzasadnione szczególnymi okolicznościami, które uniemożliwiały mu nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem powstanie całkowitej niezdolności D. F. do pracy – zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2009 r. – datuje się dopiero na dzień [...] października 2009 r., tj. od momentu ustania świadczenia rehabilitacyjnego. Organ nie wziął jednak pod uwagę faktu, iż w uzasadnieniu ww. orzeczenia stwierdzono, że zostało ono wydane po dokonaniu analizy przedstawionej dokumentacji medycznej, w tym m.in. kart informacyjnych z leczenia szpitalnego w 2008 r. Fakt ten wyraźnie wskazuje, iż D. F. już na długo przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy miał poważne – skoro wymagały one hospitalizacji – problemy zdrowotne. Zdaniem Sądu, sytuacja ta miała wpływ na brak jego aktywności zawodowej, a na pewno świadczy o mniejszej atrakcyjności skarżącego – jako pracownika – dla potencjalnych pracodawców. Prezes ZUS okoliczności tej w ogóle nie uwzględnił. Organ nie zbadał, jak długo rozwijała się choroba skarżącego, która po pełnym ujawnieniu spowodowała jego całkowitą niezdolność do pracy. Sąd nie podziela również poglądu Prezesa ZUS wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż opieka sprawowana przez skarżącego nad chorą matką, a później nad dzieckiem, w żadnym wypadku nie może być uznana za szczególną okoliczność, pozwalającą na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Organ nie dokonał bowiem oceny znaczenia dla zastosowania powołanego art. 83 ust. 1 ustawy, podniesionej przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności braku możliwości podjęcia zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad ciężko chorą matką (stan jej zdrowia potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty), a następnie urodzonym w 2002 r. dzieckiem, gdy z art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jednoznacznie wynika, iż rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Właśnie w kontekście powołanego art. 18 Konstytucji RP, Prezes ZUS zobowiązany był do szczególnie wnikliwego wyjaśnienia i oceny, czy brak spełnienia przez skarżącego ustawowych warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowany był koniecznością sprawowania opieki nad znajdującą się w ciężkim stanie matką oraz małym dzieckiem, bez jakiejkolwiek możliwości zapewnienia im tej opieki w inny sposób, umożliwiający skarżącemu zatrudnienie skutkujące nabyciem uprawnień do uzyskania świadczeń z ubezpieczenia społecznego w trybie zwykłym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 500/10, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Z pewnością są to okoliczności, które w sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego można ocenić jako niezależne od jego woli, a zatem można je kwalifikować w kategoriach szczególnych okoliczności. Należy również podkreślić, iż 34-letni skarżący posiada dość długi staż ubezpieczeniowy w stosunku do jego wieku, wynosi on bowiem 12 lat, 7 miesięcy i [...] dni. W niniejszej sprawie – w myśl wcześniejszych rozważań Sądu odnośnie pojęcia "szczególnych okoliczności" – wskazane fakty są nader istotne, bowiem stan zdrowia oraz konieczność opieki nad członkami rodziny w sposób znaczący ograniczały i utrudniały D. F. możliwość podjęcia zatrudnienia i uzyskania w ten sposób świadczenia w trybie zwykłym. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony – art. 7 kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę [...] zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).