II SA/Wa 1230/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Sławomir Antoniuk, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz skarżącego G. K. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S., po rozpoznaniu wniosku G.K. z dnia [...] lipca 2010 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., odmówił wypłaty odprawy mieszkaniowej. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., umorzył postępowanie. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., po raz kolejny uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W dniu [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. wydał decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. G.K. złożył odwołanie od tej decyzji i Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] września 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie wypłaty G.K. odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że G.K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] lutego 2009 r., a uprawnienie do emerytury wojskowej nabył od dnia [...] marca 2009 r. Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., odprawa mieszkaniowa przysługiwała żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej. Przepis ten odwołuje się do stanu istniejącego w chwili zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, co uzasadnia stosowanie przepisów ustawy obowiązujących w chwili zwolnienia żołnierza ze służby. Zgodnie natomiast z art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji, a osobą uprawnioną, a więc jest to sprawa cywilna, a nie administracyjna. Podkreślono, że G.K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] lutego 2009 r. i z tym dniem nabył uprawnienia do odprawy mieszkaniowej, a więc jego sprawa powinna być rozpatrywana zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. Uznano więc, że wystąpiła przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego. G.K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie norm prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a., a tym samym przyjęcie, iż niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe, także naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a. oraz sprzeczność rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem i brak merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego pomimo przywołania w uzasadnieniu tez, które w ocenie organu świadczą o bezzasadności wniosku. W konkluzji skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż zmiana legislacyjna, dokonana ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. dotyczyła wyłącznie trybu rozpatrywania spraw oraz sposobu obliczania odprawy mieszkaniowej. Zmiana ta nie wprowadziła zatem do systemu prawnego nowego nieznanego świadczenia. Natomiast z bezprzedmiotowością mamy do czynienia w sytuacji, gdy jej brak występuje od samego początku, albo gdy przedmiot postępowania znika w toku postępowania w sensie materialnoprawnym, czy też znika lub nie istnieje podmiot danego postępowania, do którego decyzja mogłaby zostać skierowana jako rozstrzygająca o jego prawach i obowiązkach. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje, dlatego wadliwie zastosowano art. 105 § 1 K.p.a. Nadto podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazuje, iż sprawa odprawy mieszkaniowej skarżącego, nie powinna być rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym, bowiem taki tryb został wprowadzony dopiero od dnia 1 lipca 2011 r., a jednocześnie przywołuje okoliczności, które w jego ocenie przemawiają za bezzasadnością wniosku skarżącego. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż organ nie neguje uprawnienia skarżącego do odprawy mieszkaniowej, lecz wskazuje na różnice w podejściu do realizacji uprawnienia z uwagi na stan faktyczny i prawny w dacie zwolnienia w porównaniu ze stanem faktycznym i prawnym w dacie złożenia wniosku. Po dniu 30 czerwca 2010 r. żądanie skarżącego nie może być zrealizowane w trybie postępowania administracyjnego, albowiem prawo nie może działać wstecz, a obecnie jest to sprawa cywilnoprawna. W przedmiotowej sprawie organ nie kwestionuje zatem prawa do odprawy mieszkaniowej, lecz wskazany przez skarżącego administracyjny tryb realizacji tego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2351/11 oddalił skargę G.K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej skarżący złożył po dniu 1 lipca 2010 r., a więc pod rządami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143). Nowelizacja ta dokonała zmian w sposobie przyznawania tego świadczenia – zamiast zawierania umowy cywilnoprawnej, sprawa ta jest rozstrzygana w trybie administracyjnym. Sąd I instancji podkreślił, że data złożenia wniosku nie decydowała o trybie załatwienia sprawy, a więc słusznie umorzono postępowanie administracyjne. Zastosowanie wobec żołnierza, zwolnionego ze służby na ponad rok przed wejściem w życie nowych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP byłoby działaniem prawa wstecz. Odprawa mieszkaniowa, w kształcie wynikającym ze znowelizowanych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przysługuje żołnierzom, którzy w dacie wejścia w życie tej nowelizacji znajdowali się w fazie zwalniania, tj. w okresie między otrzymaniem decyzji o zwolnieniu, a rozwiązaniem stosunku służby. Skarżący nabył natomiast uprawnienie do odprawy mieszkaniowej przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r., a tym samym nabył roszczenie o zawarcie umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej, ale nie nabył prawa do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Postępowanie było więc bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej przez G.K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 1182/12 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że data powstania uprawnienia do odprawy mieszkaniowej nie jest tożsama z datą wszczęcia postępowania o wypłatę odprawy. Zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. oraz załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie warunków i trybu wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. Nr 116, poz. 775) postępowanie w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej było i jest wszczynane na wniosek uprawnionego zwolnionego ze służby żołnierza zawodowego, który ma obowiązek we wniosku o wypłatę odprawy przedstawić dokumenty poświadczające jego prawo do świadczenia oraz określające jego wielkość. Postępowanie w sprawie wypłaty odprawy jest wszczynane na wniosek, a datą wszczęcia postępowania jest, zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., data złożenia wniosku przez uprawnionego byłego żołnierza zawodowego. W sytuacji, gdy wniosek został złożony przed dniem 1 lipca 2010 r. to zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, należy stosować przepisy dotychczasowe, natomiast, gdy wniosek o wypłatę odprawy został złożony po dniu 1 lipca 2010 r. wówczas, niezależnie od daty powstania uprawnienia, stosuje się przepisy nowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z kolei z art. 190 ww. ustawy – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2011 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia [...]sierpnia 2011 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 maja 2013 r., w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143) zawarto normę intertemporalną, w myśl której do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy należy wskazać moment, w którym następuje "wszczęcie postępowania w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej". Przepis art. 23 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. przewidywał wypłatę odprawy mieszkaniowej na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji, a osobą uprawnioną zwalniającą kwaterę, w przypadku jej zajmowania. Zmiana przepisu wprowadzona nowelą z dnia 22 stycznia 2010 r., polegała na tym, iż w myśl znowelizowanego art. 47 ust. 2 dyrektor oddziału regionalnego został upoważniony do wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Porównanie przepisów art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu przed nowelizacją, jak i według jego treści po nowelizacji wskazuje, że w każdym przypadku postępowanie inicjuje wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie natomiast z art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. W realiach niniejszej sprawy, okolicznością niesporną jest fakt, że wniosek strony o wypłatę odprawy mieszkaniowej wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2010 r. Data ta stanowi zatem moment wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zasadność żądania strony winna więc być oceniana według stanu prawnego, istniejącego na tę datę. W niniejszej sprawie zastosowanie winna mieć tym samym ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 lipca 2010 r. Skoro tak – to jeśli pod rządami przepisów dotychczasowych G.K. nie złożył wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej – to sprawa jego podlegała rozpatrzeniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i załatwieniu w drodze wydania decyzji. Uznanie przez organ odwoławczy, że postępowanie z wniosku G.K. jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu, nastąpiło tym samym z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie zatem zastosować właściwe przepisy prawa materialnego uwzględniające stan prawny wprowadzony ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.