II SA/Wa 1233/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Sp. z.o.o. w [...] (dalej, jako: skarżący lub Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A. (dalej, jako: PWPW) z dnia [...] czerwca 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że w dniu [...] kwietnia 2024 r. do PWPW wpłynął wniosek skarżącego, w którym zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie mu wykazu umów na dostawy (najmu, leasingi itp.) czytników dokumentów zawartych przez PWPW z ostatnich 3 lat z podaniem strony, z którą została zawarta przedmiotowa umowa. PWPW po analizie sprawy doszła do przekonania, że należało odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na ograniczenie jawności wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej, jako: u.d.i.p.), tj. tajemnicę przedsiębiorcy. PWPW wyjaśniła, że prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego wykonywanie nie może wkraczać w inne dobra chronione Konstytucją RP. W prawie polskim nie ma zasady "dostępu do informacji za wszelką cenę". Dlatego też art. 61 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenie prawa do informacji publicznej jest dopuszczalne ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Normy wyrażone w tym postanowieniu konstytucyjnym znajdują odzwierciedlenie w szczególności w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Statuuje zatem obowiązek (wobec organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej) ograniczenia dostępu do informacji publicznej, ze względu na wskazane w nim podstawy ograniczenia. Innymi słowy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może, a musi odmówić udostępnienia informacji w zakresie wyznaczonym przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dalej PWPW wskazała na treść art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2022 r. poz. 1233, dalej, jako: z.n.k.u.), i podniosła, że jej obowiązek w ramach niniejszego postępowania sprowadzał się do ustalenia następujących elementów. Po pierwsze, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Po drugie, czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie podlega ograniczeniom ze względu na inne wartości wskazane w ustawie, w tym przede wszystkim prawo do prywatności osób fizycznych lub tajemnicę przedsiębiorcy. Po trzecie, czy ewentualne ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej, w tym wypadku przez wzgląd na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy podlega wyłączeniu, biorąc pod uwagę fakt pełnienia przez daną osobę funkcji publicznej albo wyrażoną przez osobę fizyczną lub przedsiębiorcę zgodę. PWPW wyjaśniła też, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialna np. szczegółowy opis dokonanej czynności przez podmiot, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Wobec tego możliwość zastosowania przesłanki odmowy, określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wchodzi w grę wówczas, gdy spełnione są warunki wskazane w art. 11 z.n.k.u. Dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej - z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest zatem jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek: po pierwsze, wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną, posiadającą wartość gospodarczą, po drugie, przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności, po trzecie, informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej. PWPW wskazała, że jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 973) i znalazła się w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa - tj. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1782), wydanym na podstawie art. 31 ust. 2 ww. ustawy. PWPW jest kojarzona głównie jako producent banknotów przeznaczonych na rynek krajowy. Ale to jedynie niewielki fragment prowadzonej przez Spółkę działalności. Banknoty drukowane są w PWPW na papierze zabezpieczonym, wytwarzanym we własnej papierni. Spółka jest producentem banknotów zarówno na rynek krajowy, jak i zagraniczny. Doskonała technologia, wysokiej klasy specjaliści oraz nowoczesny park maszynowy pozwalają umieścić PWPW w gronie znanych i cenionych drukarni funkcjonujących na rynku dokumentów wysoko zabezpieczonych. Potwierdzeniem spełniania przez Spółkę najwyższych standardów jakości i bezpieczeństwa produkcji jest obecność PWPW na liście podmiotów akredytowanych do produkcji banknotów euro. PWPW jest także dostawcą całościowych systemów do zarządzania cyklem życia dokumentów publicznych - od produkcji fizycznego dokumentu, poprzez zbieranie - w przypadku niektórych dokumentów publicznych - danych osobowych, przetwarzanie ich, personalizację i odsyłanie gotowych dokumentów do obywateli. Z tych względów nie jest obojętne komu i jakie informacje udostępnia na swój temat. W PWPW od lat funkcjonują regulacje wewnętrzne mające na celu określenie kryteriów oraz sposobów ochrony informacji poufnych oraz uznawania poszczególnych materiałów za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Aktualnie obowiązującym w tej kwestii dokumentem jest Zarządzenie nr 30/23 Prezesa Zarządu z dnia 22 listopada 2023 r. Załącznikiem do tego zarządzenia są "Zasady ochrony informacji w PWPW S.A." wraz z Wykazami rodzajów informacji mogącymi stanowić tajemnicę PWPW S.A. oraz Informacje Szczególnie Chronione PWPW S.A. W dokumencie tym wskazano, jak na potrzeby ochrony informacji w Spółce należy rozumieć informacje poufne. Otóż, informacje poufne PWPW to "informacje wewnętrzne PWPW S.A., których grono odbiorców jest ograniczone i ich ochrona wymaga dyskrecji, oraz nie są podawane do publicznej wiadomości i nie są powszechnie znane. Informacje poufne PWPW S.A. stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 poz. 1233 z późn. zm.). Ze względów bezpieczeństwa informacji w PWPW S.A., mając na uwadze interes Spółki oraz zastosowane środki ochrony, informacje poufne podzielone są na kategorie: IWZ, T. PWPW oraz ISC. Nie stanowią one informacji niejawnych, o których mowa w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 roku o ochronie informacji niejawnych". Skrót "ISC" na potrzeby przedmiotowego zarządzenia oznacza "Informacje Szczególnie Chronione PWPW S.A." Są to nieujawnione do wiadomości publicznej informacje poufne inne niż informacje wysoko zabezpieczone PWPW lub stanowiące tajemnicę PWPW, które wymagają szczególnej ochrony ze względu na interes i bezpieczeństwo PWPW i/lub regulacje prawne (ISC mogą stanowić w szczególności informacje związane z systemem zarządzania i działalnością produkcyjną a także zawierające: dane finansowe PWPW S.A., dane organizacyjne, informacje prawne, itp., istotne z punktu widzenia interesu PWPW S.A.). "T. PWPW" to Tajemnica PWPW S. A. Są to nieujawnione do wiadomości publicznej informacje poufne inne niż informacje wysoko zabezpieczone PWPW S.A. lub informacje szczególnie chronione PWPW S.A., które wymagają podwyższonej szczególnej ochrony ze wzglądu na istotny interes i bezpieczeństwo PWPW S.A. i/lub regulacje prawne (T. PWPW mogą stanowić w szczególności informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą). Zasady wskazane w Zarządzeniu mają zastosowanie do: , 1. wszystkich informacji będących własnością PWPW S.A. i wszystkich systemów informatycznych stosowanych do przetwarzania ww. informacji; 2. wszystkich nośników informacji (papierowych, elektronicznych i innych), na których utrwalone są ww. informacje; 3. wszystkich lokalizacji, budynków i pomieszczeń, w których są przetwarzane ww. informacje; 4. wszystkich pracowników PWPW S.A. w rozumieniu przepisów Kodeksu Pracy, osób współpracujących z PWPW S.A. oraz innych osób, które mogą mieć dostęp do ww. informacji na podstawie zawartej umowy, której stroną jest PWPW S.A. Osoby, o których mowa w pkt 4, zobowiązane są do zachowania poufności informacji stanowiących T. PWPW, w okresie trwania stosunku pracy lub innego stosunku prawnego łączącego je z PWPW oraz po jego ustaniu przez czas nieokreślony, chyba, że umowa z nimi zawarta stanowi inaczej albo wcześniej ustał stan tajemnicy (została zniesiona klauzula). Nieprzestrzeganie powyższego może skutkować pociągnięciem do odpowiedzialności zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Decyzję o zaklasyfikowaniu informacji jako T, PWPW podejmuje osoba tworząca informację w oparciu o własne kompetencje. Pomocą w określaniu rodzajów informacji stanowiących T. PWPW jest Wykaz rodzajów informacji mogących stanowić tajemnicę PWPW S.A. Decyzję o zaklasyfikowaniu informacji jako ISC podejmuje osoba tworząca informację, Podstawą do klasyfikowania ISC jest kryterium szkody wyrządzonej PWPW S.A. związanej z ujawnieniem takiej informacji. Pomocą w określaniu rodzajów informacji stanowiących ISC jest Wykaz rodzajów informacji mogących stanowić informacje szczególnie chronione PWPW S.A. Wykazy rodzajów informacji mogących stanowić tajemnicę PWPW S.A. i mogących stanowić informacje szczególnie chronione PWPW S.A. opracowywane są przez biuro właściwe ds. ochrony i bezpieczeństwa na podstawie propozycji zgłaszanych przez Wl oraz konsultacji prowadzonych przez komórkę właściwą ds. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z Wl, z uwzględnieniem przepisów prawnych. Za informacje stanowiące T. PWPW i ISC można uznać również inne informacje niż określone w Wykazach rodzajów informacji mogących stanowić tajemnicę PWPW S.A. i rodzajów informacji mogących stanowić informacje szczególnie chronione PWPW S.A. Decyzję w tym zakresie podejmuje Wl - właściciel Informacji. Jest to dyrektor pionu/biura, który odpowiada za proces klasyfikowania i przetwarzania informacji. W tej sprawie ustalono, że umowy na zakup czytników realizowane są w ramach zlecenia utrzymania przez PWPW dla [...] w Terenowych Biurach [...]. Takie umowy nie podlegają ogólnemu dostępowi do nich zarówno przez podmioty zewnętrzne, jak i nie są udostępniane do ogólnej wiadomości dla pracowników PWPW. Tylko tzw. właściciel umowy, tj. Właściciel Informacji ma do nich dostęp w wewnętrznym Centralnym Rejestrze Umów i zna ich szczegółowy zakres, w tym dane kontrahenta. W Wykazie rodzajów informacji mogących stanowić tajemnicę PWPW w obszarze "Informacje organizacyjno-prawne" wymieniono "umowy zawierające informacje techniczne, technologiczne lub inne stanowiące wartość gospodarczą, których ujawnienie może narazić PWPW S.A. na szkodę lub wpłynąć na pozycję konkurencyjną PWPW S.A.". Natomiast zgodnie z Wykazem informacji mogących stanowić Informacje Szczególnie Chronione, Biuro Zakupów PWPW chroni wnioskowane informacje jako ISC. W ocenie PWPW, ujawnienie wnioskowanych informacji potencjalnie może grozić szkodą w postaci obowiązku odszkodowawczego za naruszenie obowiązku zachowania poufności. Dodatkowo PWPW wyjaśniła, że jest to kolejny wniosek dotyczący czytników złożony przez Spółkę, która od dłuższego czasu próbuje dołączyć do grona dostawców czytników dla PWPW; jednakże oferowany przez niego towar nie spełnia wymagań wynikających ze specyfiki systemu utrzymywanego przez PWPW na zlecenie klienta. W ocenie PWPW działania skarżącego mogą stanowić nadużycie prawa do informacji publicznej. Skarżący posługuje się bowiem uprawnieniem do uzyskania informacji publicznej w sposób, jaki nie był intencją ustawodawcy. Celem wprowadzonej w 2001 r. regulacji było zagwarantowanie obywatelom przejrzystego działania struktur państwa i wydatkowania środków publicznych, a nie posługiwanie się nią przez przedsiębiorców dla własnej, bieżącej działalności gospodarczej. Takie działanie w ocenie PWPW nie zasługuje na aprobatę. Z tym rozstrzygnięciem Spółka nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Skarżący wydanej decyzji zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 u.z.n.k. na skutek uznania przez PWPW, że żądane przez skarżącego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa podlegającą ochronie, 2. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, 'poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 3. art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych, 4. przepisów postępowania - art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak w zaskarżonej decyzji uzasadnienia uznania informacji żądanych przez Spółkę, obejmujących wykaz zawartych umów na dostawę czytników dokumentów w okresie 3 lat wraz z podaniem stron umowy za posiadające wartość gospodarczą podlegającą ochronie. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W szczególności zwrócono uwagę na dwa elementy tajemnicy przedsiębiorcy – formalny i materialny. Zdaniem skarżącego. PWPW nie uzasadniła w sposób wystarczający i przekonywujący, że żądane informacje spełniają materialne przesłanki definicji tajemnicy przedsiębiorstwa (przedsiębiorcy). Podniesiono także, że zastrzeżenie informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa nie może być skuteczne w ramach zamówień publicznych. Same kluczowe dane dotyczące parametrów umowy (także dopiero oferowane zamawiającemu publicznemu), takie jak cena, terminy, okres gwarancji czy warunki płatności nie mogą być wyłączone spod dostępu do informacji publicznej. Tym bardziej sam fakt związania umową z określonym podmiotem nie powinien podlegać ochronie w ramach realizacji zadań na rzecz organów administracji publicznej. Zdaniem Spółki, nie ma znaczenia fakt, że skarżący próbuje dołączyć do grona dostawców czytników dla PWPW, jednakże oferowany przez niego towar nie spełnia jakoby wymagań wynikających ze specyfiki systemu utrzymywanego przez PWPW na zlecenie klienta [...]. Nadto powołane przez PKPW Zarządzenie z 2023 r. nie ma zastosowania do umów zawartych przez PWPW w okresie ostatnich 3 lat. PWPW powołuje przedmiotowe Zarządzenie jedynie dla wykazania podjęcia przez siebie formalnych działań zmierzających do ograniczenia dostępu do niektórych informacji. PWPW publikowała w okresie ostatnich 3 lat jawne zapytania ofertowe na dostawy czytników, podając do publicznej wiadomości wszystkie parametry zamawianego sprzętu. Podane parametry wskazywały jednakże jednoznacznie konkretnego producenta sprzętu i nie były obejmowane tajemnicą przedsiębiorstwa. Poprzez wymagane parametry PWPW uniemożliwiała zaoferowanie czytnika pochodzącego od innych producentów niż preferowany, nie dopuszczając tym samym dostawy równoważnych produktów. Wielokrotne prośby skarżącego o uzasadnienie odmowy dopuszczenia produktów równoważnych pozostawały bez merytorycznej odpowiedzi; dopuszczenie ich niewątpliwie jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego, bowiem wprowadziłoby realną konkurencję na rynku produktów nabywanych przez administrację publiczną. W odpowiedzi na skargę PWPW wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Wyjaśniono, że przedstawiona przez skarżącego argumentacja oparta o Prawo zamówień publicznych nie jest trafna, gdyż Spółka nie podlega reżimowi tej ustawy. Zakupy dokonywane są na podstawie wewnętrznego Regulaminu Udzielania Zamówień. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PWPW dość obszernie wyjaśniła stan faktyczny i prawny. Wskazała także, jakie negatywne konsekwencje mogą potencjalnie wyniknąć dla PWPW po ujawnieniu wnioskowanych informacji. Spółka w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji omówiła z jakich względów dane informacje są przez nią chronione jako tajemnica przedsiębiorcy. PWPW podtrzymał również swoje stanowisko w kwestii możliwego nadużycia przez skarżącego prawa do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Poza sporem w przedmiotowej sprawie pozostaje, że PWPW należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko władze publiczne, ale również podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). PWPW jest spółką Skarbu Państwa, której wyłącznym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Nie jest również sporne między stronami, że żądana informacja dotycząca wykazu umów na dostawy (najmu, leasingi itp.) czytników dokumentów zawartych przez PWPW z ostatnich 3 lat z podaniem strony, z którą została zawarta przedmiotowa umowa - stanowi informację o sprawach publicznych (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Tym samym sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Organ odmówił jednak udzielenia żądanej informacji publicznej ze względu na ograniczenia w udostępnieniu wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przypomnieć zatem należy, iż zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Konstytucyjne prawo do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych, umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia wyżej cytowany art. 61 ust. 3 Konstytucji. I tak, zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustanowione w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłączenia mają charakter wyjątkowy, a jako takie, nie mogą być wykładane rozszerzająco. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają również definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Na potrzeby stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjmuje się definicję pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa", którą zwiera przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z jego treścią, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Przyjmuje się, że pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa" w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Ustalenie, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy, jest związane z oceną stopnia ograniczenia prawa do informacji publicznej. Tajemnica ta jest podstawą ograniczenia jawności ze względu na poszanowanie interesu prywatnego podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. W ten sposób dobro to stanowi wartość, która musi być brana pod uwagę przy wyważaniu zgodnie z zasadą proporcjonalności, czy w danym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest udostępnienie informacji. Stwierdzenie istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa musi być dokonywane w konkretnym stanie faktycznym przy uwzględnieniu wszystkich jego uwarunkowań. Tajemnica ta nadto musi być oceniona w sposób obiektywny, nie wystarczy, aby żądana informacja odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i aby z woli przedsiębiorcy była objęta tajemnicą. Nie wystarczy także ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa; konieczne jest wykazanie, że w istocie tę tajemnicę zawierają. W orzecznictwie i literaturze wyrażany jest pogląd, że podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w którego dyspozycji znajduje się informacja, przyjmując zastrzeżenia przedsiębiorcy dotyczące tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy natomiast ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. W procesie udostępnienia informacji publicznej chodzi bowiem nie tylko o ustalenie, czy dana informacja ma charakter tajemnicy przedsiębiorcy, ale również o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, aby przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. P. Szustakiewicz, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat 2015–2018 w sprawach dotyczących informacji publicznej, PPP 2019/7–8, s. 14–15). Przy zastosowaniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z w powiązaniu z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, należy pamiętać, że stwierdzenie, iż w danym przypadku mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy, wymaga łącznego wystąpienia przesłanki materialnej i formalnej. Materialny element tajemnicy przedsiębiorcy koncentruje się wokół szczególnej treści informacji objętej tajemnicą (np. szczegółowy opis stosowanych urządzeń, technologii, sposobu wykonywania usługi, jej koszt, rozwiązania konstrukcyjne). Uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie tzw. przesłanek materialnych tej odmowy. Nie jest zatem dopuszczalne w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej powoływanie się na przesłankę wyłączenia informacji z obowiązku jej udostępnienia, bez wskazania konkretnej argumentacji, uzasadniającej przyczyny uznania, że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tylko jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie stanowiska może oprzeć się zarzutowi naruszenia w decyzji przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Takie stanowisko prezentowane jest także w piśmiennictwie. Zgodnie z nim podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej - z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy - obowiązany jest wyjaśnić, czy żądane dokumenty zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, a więc, czy chodzi tu o kwestie wynalazcze, związane z działalnością marketingową, czy może o tzw. know - how produkcyjne, ewentualnie know - how handlowe bądź inne. Niewystarczającym jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez jakiegokolwiek rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Ważnym jest, by decyzja odmowna poparta była określonymi dowodami. Istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa w określonym przypadku musi być oczywiste i weryfikowalne, by mogło uzasadniać odmowę udostępnienia informacji publicznej (por. A. Ostapski, Udzielanie informacji publicznej o działalności spółki z o.o. (w której udziały ma powiat) prowadzącej NZOZ działający na podstawie kontraktu z NFZ, Nowe Zeszyty Samorządowe, 2013 r., nr 2, s. 15). W świetle art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., a zatem powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji wydanej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy) powinno zawierać konkretną, przekonującą argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie tychże przesłanek. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o - wymagającym uchylenia decyzji - naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie, w aspekcie formalnym PWPW dowodziła, że informacje żądane przez skarżącego zostały objęte tajemnicą na podstawie Zarządzenia nr 30/23 Prezesa Zarządu z dnia 22 listopada 2023 r., a dostęp do umów o jakie pyta skarżący, mają tylko ściśle określone, wymienione w tym Zarządzeniu osoby. PWPW wskazuje, że w Wykazie rodzajów informacji mogących stanowić tajemnicę PWPW w obszarze "Informacje organizacyjno-prawne" wymieniono "umowy zawierające informacje techniczne, technologiczne lub inne stanowiące wartość gospodarczą, których ujawnienie może narazić PWPW S.A. na szkodę lub wpłynąć na pozycję konkurencyjną PWPW S.A.". Natomiast zgodnie z Wykazem informacji mogących stanowić Informacje Szczególnie Chronione, Biuro Zakupów PWPW chroni wnioskowane informacje jako ISC. Odnosząc się do powyższego aspektu należy podkreślić, że sam fakt przyjęcia wskazanego powyżej Zarządzenia nie przesądza o tym, że informacja o tych konkretnych umowach może być objęta tajemnicą przedsiębiorcy, jakim jest spółka Skarbu Państwa. Poza tym należy podkreślić, że skarżący nie żąda dostępu do treści zawartych umów (które być może zawierając informacje techniczne, technologiczne lub inne stanowiące wartość gospodarczą), a wnioskuje jedynie o wykaz tych umów z podaniem kontrahenta. W ocenie Sądu argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie jest wystarczająca dla zaakceptowania stanowiska PWPW, że dostęp do żądanych informacji publicznych podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zaskarżona decyzja nie zawiera w tym względzie żadnej, przekonującej argumentacji, zaś stanowisko PWPW sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że ujawnienie wnioskowanych informacji potencjalnie może grozić szkodą w postaci obowiązku odszkodowawczego za naruszenie obowiązku zachowania poufności. Ograniczenie uzasadnienia decyzji jedynie do powyższego stwierdzenia czyni nieweryfikowalnym zasadność zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Biorąc powyższe pod uwagę, raz jeszcze należy podkreślić, że tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu. Nie wystarczy bowiem, aby żądana informacja dotyczyła podmiotu, tj. aby odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności i aby z jego woli byłą objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1301/21; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016, sygn. akt I OSK 2950/14; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022, sygn. akt III OSK 1258/21). Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazuje, że przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16). W realiach niniejszej sprawy nie można było uznać stanowiska PWPW za wystarczające z uwagi na brak jakiekolwiek argumentacji odnośnie do postawionej tezy o konieczności ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Z tych względów, zaskarżona decyzja - jako co najmniej przedwczesna - podlega uchyleniu z powodów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 16 u.d.i.p. oraz w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Odnosząc się do kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej to w tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela wywody i stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 2508/23, a mianowicie, że "w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym, umieszczając art. 61 Konstytucji RP kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby - przy powoływaniu się na jawność życia publicznego - jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "[c]elem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu go rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok NSA z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21). W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest jednak jakichkolwiek przesłanek, które pozwalałyby uznać, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej. Przedstawiona przez PWPW argumentacja nie jest bowiem do tego wystarczająca. Oceny takiej nie można oprzeć wyłącznie na tym, że Spółka od dłuższego czasu próbuje dołączyć do grona dostawców czytników dla PWPW. Ponownie rozpatrując wniosek dostępowy, organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, w szczególności odnośnie do wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Następnie podda analizie przedmiot wniosku w kontekście poczynionych przez Sąd rozważań i podejmie stosowne czynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku ponownego uznania, że w sprawie należy wydać decyzję administracyjną, organ sporządzi jej uzasadnienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 złotych) Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.