II SA/Wa 125/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 351/11 zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] z przyczyn formalnych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponownie utrzymał w mocy decyzję podjętą w dniu [...] października 2010 r. nr [...] odmawiającą J. K. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie. Natomiast po ponownym rozpatrzeniu wniosku organ nie stwierdził istnienia kumulatywnie przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynikają bowiem szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż w okresach od 22 listopada 1970 r. do 28 lutego 1974 r., od 16 listopada 1975 r. do 1 kwietnia 1979 r., od 27 marca 1985 r. do 11 listopada 1990 r. oraz od 3 listopada 2000 r. do 1 czerwca 2008 r. J. K. nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. Ze sprawy nie wynika, aby w powyższych okresach nie mógł on kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że wówczas nie była wobec wnioskodawcy orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. uznał wymienionego za całkowicie niezdolnego do pracy od [...] października 2009 r. Prezes ZUS wyjaśnił, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 815/07 i wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt I OSK 378/08). Łącznie udowodniony przez wnioskodawcę okres składkowy i nieskładkowy wynosi 19 lat i 18 dni. Jednakże okres, w którym zainteresowany pozostawał poza ubezpieczeniem przypada w znacznej części w dziesięcioleciu przed powstaniem niezdolności do pracy, w którym powinien zostać udowodniony co najmniej 5-letni okres ubezpieczenia uprawniający do renty w trybie zwykłym. W analizowanym przypadku okres ten wynosi zaledwie 2 lata, 4 miesiące i 1 dzień. Niedostrzeganie zaś okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt II SA 249/01). Ponadto w oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. przerwę w ubezpieczeniu w latach 1999 - 2008 strona tłumaczyła brakiem ofert pracy z urzędu pracy. Organ jednak wskazał, że w warunkach poważnego bezrobocia w kraju znaczna liczba osób nieposiadających stałego zatrudnienia - za każdy okres pozostawania bez zatrudnienia i związanego z nim opłacania składek - mogłaby w trybie art. 83 ww. ustawy, domagać się przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przyjęcie takiego punktu widzenia musiałoby prowadzić do zupełnie niemożliwego do akceptacji poglądu, iż tysiące ludzi w okresie, gdy nie pozostawali w zatrudnieniu, mogą otrzymać świadczenie przyznane w trybie szczególnym przez Prezesa ZUS, bowiem znajdują się bez środków do życia. W takiej sytuacji, wbrew tytułowi działu VI ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych "Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie", tryb ten stałby się nie trybem szczególnym ale trybem powszechnym w zakresie przyznawania świadczeń. Zatem, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że wnioskodawca nie spełnia warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 powołanej ustawy. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2010 r. skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż spełniła wszystkie przesłanki określone w art. 83 powołanej wyżej ustawy. Skarżący był osobą ubezpieczoną przez okres 19 lat i 18 dni. Nie spełnił warunków ustawowych do uzyskania renty w trybie zwykłym ze względu na fakt, że w ostatnich 10 latach przed złożeniem wniosku o rentę nie udokumentował 5 letniego okresu podlegania ubezpieczeniu, a jedynie 2 lata 4 miesiące i 1 dzień. Jednakże niespełnienie tych warunków zostało spowodowane stanem zdrowia, a we wcześniejszym okresie utratą pracy w terenie "pegeerowskim". Obecnie skarżący nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy i z tego powodu nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Całkowita niezdolność do pracy skarżącego ma charakter trwały i wyklucza jego aktywność zawodową. Ponadto skarżący podniósł, iż utracił pracę z przyczyn od siebie niezależnych z powodu likwidacji zakładów pracy PGR i pokrewnych. W ocenie skarżącego spełnia on ustawową przesłankę "szczególnych okoliczności", albowiem jest osoba bezrobotną w wieku 62 lat, całkowicie niezdolną do pracy, legitymuje się ponad 19-letnim stażem ubezpieczeniowym (według decyzji ZUS o naliczeniu kapitału początkowego z przeszło 30 letnim stażem pracy). W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwanej dalej ustawą emerytalną. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS, wydając swoje rozstrzygnięcia, uchybił wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Argumentacja organu koncentruje się bowiem przede wszystkim na wykazaniu, iż przerwa w zatrudnieniu skarżącego w latach 2000-2008 spowodowała nienabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie uzależnia jednak przyznania świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczonego, chociaż niewątpliwie staż ten, w powiązaniu z innymi okolicznościami faktycznymi, może mieć znaczenie dla oceny, czy w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 § 1 ustawy emerytalnej. Przy orzekaniu przez Prezesa ZUS w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są natomiast powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w normalnym trybie. W rozpoznawanej sprawie istotne było zatem ustalenie, czy brak uprawnień do świadczenia ustawowego nie został spowodowany szczególnymi okolicznościami. Za szczególną okoliczność zaś w rozumieniu ww. art. 83 ust. 1 przyjmuje się, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Przy czym okoliczność ta musi pozostawać w związku przyczynowym z brakiem uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, musi być obiektywna oraz niezależna od wnioskodawcy, który pomimo dołożenia należytej staranności nie był w stanie zapobiec jej skutkom. Jakkolwiek bezrobocie i związane z tym trudności ze znalezieniem pracy co do zasady nie są uznawane w orzecznictwie za okoliczność szczególną na potrzeby stosowania omawianego przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, tym niemniej nie oznacza to, iż okoliczności te mogą być pomijane, bądź traktowane mechanicznie podczas rozpatrywania wniosków o świadczenie w drodze wyjątku. W szczególności dotyczy to przypadku skarżącego, który był związany w czasie swej aktywności zawodowej z Państwowymi Gospodarstwami Rolnymi, których likwidacja spowodowała olbrzymie bezrobocie wśród pracowników specjalizujących się w produkcji rolnej. Ponadto skarżący - jak podaje - był zarejestrowany jako osoba bezrobotna, a nadto wykazywał aktywność zawodową, czego dobitnym potwierdzeniem jest podjęcie zatrudnienia przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy datowanej od [...] października 2009 r. (zatrudnienie przypada na okres od 2 czerwca 2008 r. do 20 marca 2009 r. i od 2 kwietnia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. Okoliczności te uszły uwadze organu i nie zostały poddane analizie pod kątem wypełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności". W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń organu dotyczących starań skarżącego w znalezieniu zatrudnienia i podejmowanych przez niego zabiegów w zakresie przekwalifikowania się. Organ nie przeanalizował również sytuacji skarżącego już po podjęciu przez niego zatrudnienia, tzn. nie ocenił, czy przerwy w pracy, niewątpliwie niepozostające bez wpływu na okres podlegania ubezpieczeniu, były możliwe do uniknięcia. Dokonanie ustaleń w powyższym zakresie jest o tyle istotne, że stawia skarżącego w zupełnie innym świetle niż czyni to organ, jako osobę nieunikającą pracy. Podkreślenia także wymaga okoliczność w rozpoznawanej sprawie najistotniejsza, a zupełnie pominięta przez organ. Zatrudnienie skarżącego zostało nagle przerwane przez chorobę, która to choroba sprawiła, że skarżący stał się całkowicie niezdolny do pracy, przez to utracił możliwość wypracowania odpowiednich okresów ubezpieczenia choćby do nabycia niepełnej emerytury po 20 latach pracy. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym za szczególną okoliczność, wskutek której zainteresowana osoba nie nabyła uprawnień do świadczenia ustawowego można uznać chorobę uniemożliwiającą dalszą pracę i uzyskanie tych uprawnień. W okolicznościach przedmiotowej sprawy jest wielce prawdopodobne, tego organ nie ustalił, że choroba, której uległ skarżący, była zdarzeniem nagłym i niezależnym od jego woli, a skutków tej choroby ubezpieczony nie mógł przewidzieć i przezwyciężyć. Jest to o tyle istotne, że wnioskodawca udowodnił w ostatnim dziesięcioleciu przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy 2 lata, 4 miesiące i 1 dzień okresów objętych ubezpieczeniem. Tak więc, gdyby nie choroba, można z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, że nabyłby uprawnienia do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie, zwłaszcza że w momencie orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy miał 60 lat. Organ w zaskarżonej decyzji nie podjął się takiej oceny pod kątem przesłanki szczególnych okoliczności z art. 83 ust. 1 omawianej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes ZUS winien zatem także rozważyć fakt powstania całkowitej niezdolności do pracy w trakcie zatrudnienia pod kątem spełnienia brakującej przesłanki szczególnych okoliczności, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.