II SA/Wa 1253/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, WSA Janusz Walawski, Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi R. R. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. stwierdza niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Rady [...] na rzecz skarżącego kwotę 557,- zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada [...] uchwałą z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze. zm.) w związku z art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego R. R. z powodu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego. W dniu 17 listopada 2005 r. R. R. wezwał Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu wskazał, iż do podjęcia uchwały doszło wskutek przedstawienia radnym przez Przewodniczącego Rady [...] jednostronnych opinii prawnych wskazujących, że zawierając w dniu [...] umowę dzierżawy działki nr [...] złamał ustawowy zakaz wykorzystywania mienia gminnego do prowadzenia działalności gospodarczej. Stwierdził, że skoro jego mandat wygasł w związku z bezumownym korzystaniem z nieruchomości stanowiącej mienie gminne to bezprzedmiotowe było stwierdzenie, iż mandat wygasł ze względu na zawarcie umowy dzierżawy działki stanowiącej drogę konieczną przejazdu do nieruchomości położonej przy domu i cukierni, stanowiących własność radnego. Wobec nieusunięcia przez Radę [...] naruszenia prawa, R. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wymienioną wyżej uchwałę. W uzasadnieniu zarzucił niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 495/06 skargę R. R. na wymienioną uchwałę stwierdził, że skarżący będąc radnym dzielnicy prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego, czym naruszył zakaz wykorzystywania mienia gminnego do działalności gospodarczej i zaistniały podstawy do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 132/07 wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w uzasadnieniu stwierdził, że Sąd I instancji uznając, iż spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu R.R., nie rozważył tej kwestii z uwzględnieniem zakresu zadań dzielnic warszawskich oraz przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.). Sąd II instancji wskazał, że dzielnice Warszawy mają zadania ustawowo określone, a zakres ich działania może być rozszerzony uchwałami Rady m.st. Warszawy. Do właściwości Rady m.st. Warszawy należą sprawy związane z gospodarowaniem nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Warszawa. Dzielnice zarządzają mieniem m.st. Warszawy tylko w takim zakresie, jaki wynika z zadań przekazanych im ustawowo (art. 11) i uchwał Rady m.st. Warszawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że status dzielnic Gminy Warszawa, jako jej jednostek pomocniczych, jest odmienny od statusu jednostek pomocniczych w innych gminach. Ich tworzenie jest obowiązkowe, podstawowy zakres działania jest określony ustawowo, podobnie jak źródła środków finansowych. Pozostają one jednak jednostkami pomocniczymi, bez osobowości prawnej i w konsekwencji bez "własnego" mienia. Status radnych dzielnic warszawskich nie jest zatem taki sam, jak radnych Gminy Warszawa. NSA wskazał, że w doktrynie wyrażany jest pogląd, iż zakaz połączalności mandatu radnego z określonym zatrudnieniem i funkcjami może być rozważany tylko w perspektywie tego samego poziomu organizacyjnego. W stosunku do radnych dzielnic warszawskich oceny, czy zaistniały przesłanki wygaśnięcia mandatu z uwagi na naruszenie zakazu określonego w art. 24f ust. 1 i ust. 1a należy dokonywać biorąc pod uwagę zarówno zakres właściwości określonej dzielnicy i charakter wykorzystywanego mienia jak i ewentualne odrębności statusu radnych dzielnicy. Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 132/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bezsporne jest, że R. R.- radny Dzielnicy [...] prowadził działalność gospodarczą na własny rachunek w postaci zakładu cukierniczego i że wykorzystywał do jej prowadzenia działkę nr [...] będącą we władaniu m. st. Warszawy (od dnia [...] na podstawie umowy dzierżawy). Podstawę prawną wygaśnięcia mandatu radnego Dzielnicy [...] stanowił art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 24f ust. 1 powołanej ustawy, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Stosownie natomiast do art. 24f ust. 1a tej ustawy, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gminy, rad powiatów i sejmików województw. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), przepisy dotyczące radnych gminy stosuje się do radnych dzielnicy odpowiednio. Odpowiednie stosowanie oznacza zaś, że niektóre rozwiązania dotyczące statusu radnych zawarte w ustawie o samorządzie gminnym mają wprost zastosowanie do radnych dzielnicy, niektóre będą stosowane z modyfikacjami a niektóre nie będą miały zastosowania. Z tego też względu, oceny spełnienia przesłanki warunkującej stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na naruszenie zakazu określonego w art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, należało w niniejszej sprawie dokonać z uwzględnieniem zarówno zakresu zadań dzielnic warszawskich, charakteru wykorzystywanego mienia, jak i odrębności statusu radnych dzielnicy. Status radnych dzielnic warszawskich nie jest bowiem taki sam jak radnych Gminy Warszawa, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku. Zadania dzielnic Warszawy określone zostały w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy i rozszerzone mogą być jedynie uchwałami Rady m.st. Warszawy. Sprawy związane z gospodarowaniem nieruchomościami stanowiącymi własność m.st. Warszawy należą do właściwości Rady m.st. Warszawy, jako jego organu uchwałodawczego oraz prezydenta m.st. Warszawy, jako jego organu wykonawczego. Dzielnice zarządzają mieniem m.st. Warszawy tylko w takim zakresie, jaki wynika z zadań przekazanych im ustawowo (art. 11 ust. 2 powołanej ustawy) i uchwał Rady m.st. Warszawy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że nieruchomość wykorzystywana przez radnego Dzielnicy [...] na podstawie umowy dzierżawy była we władaniu m.st. Warszawy, a nie - co jest oczywiste - wyżej wymienionej Dzielnicy. Wskazać należy, że do zakresu działania gminy należą wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, jeżeli nie są zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, przy czym gmina wykonuje zadania własne oraz zadania zlecone. Do zadań własnych gminy, stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty", w tym m.in. "gospodarka terenami" (v. Gerard Bieniek [w:] Gerard Bieniek, Stanisław Kalus, Zenon Marmaj, Eugeniusz Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007 r. str. 63). Organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z tej racji wykonuje on uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W szczególności do jego zadań należy gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Do tego postanowienia nawiązuje art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Według tego przepisu, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym gminę w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest organ wykonawczy gminy. Stosownie zaś do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad organ wykonawczy może dokonywać tych czynności za zgodą rady gminy. Rada gminy uzyskała też uprawnienia szczególne w zakresie gospodarki nieruchomościami na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przykładowo można wskazać, że rada gminy wyraża zgodę na dokonanie przez organ wykonawczy gminy darowizny nieruchomości stanowiącej własność gminy i odstąpienie od obowiązku jej odwołania (art. 13 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami): zgody rady gminy wymaga sprzedaż nieruchomości gminy na rzecz Skarbu Państwa lub innej jednostki samorządu terytorialnego za cenę obniżoną albo oddanie w użytkowanie wieczyste bez obowiązku uiszczenia pierwszej opłaty, jak również zawarcie umowy zamiany bez obowiązku dokonywania dopłat (art. 14 ust. 1 i 3); rada gminy może przyznać w drodze uchwały pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom i dzierżawcom (art. 34 ust. 6); za zgodą rady gminy może nastąpić zwolnienie z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości określonych w art. 37 ust. 3; rada gminy może udzielić bonifikaty w stosunku do ceny sprzedaży nieruchomości zbywanej w drodze bezprzetargowej (art. 68 ust. 1), jak również bonifikat od pierwszej opłaty i opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego (art. 73 ust. 3). Zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata określa załącznik do Uchwały Nr XXVIII/534/2004 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 15 kwietnia 2004 r. Z treści powołanej uchwały nie wynika, aby Rada Dzielnicy, a w szczególności Rada [...] miała jakiekolwiek kompetencje - chociażby o charakterze opiniodawczym - w zakresie gospodarowania nieruchomościami m.st. Warszawy. Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest, jak wskazał w powołanym już wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, wyeliminowanie sytuacji, gdy radny poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Mając na uwadze, że Rada [...] nie ma żadnych kompetencji - nawet o charakterze opiniodawczym - w zakresie nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zachodziło niebezpieczeństwo uzyskania przez skarżącego nieuprawnionych korzyści dla siebie i rodziny. O potencjale korupcyjnym w wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego, jak podał NSA, można mówić wtedy gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy. W związku z tym, że w niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie mogła mieć miejsca, brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Takie rozumienie przepisu antykorupcyjnego dotyczącego radnych, o jakim mowa wyżej, zobowiązywało Sąd do uwzględnienia skargi. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W myśl bowiem art. 94 ust. 1 powołanej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 94 ust. 2 tego aktu prawnego, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 powołanej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 205 § 2 tej ustawy, do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Stawki wynagrodzenia i zasady ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej adwokata uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia stawka minimalna wynosi w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna bądź decyzja lub postanowienie Urzędu Patentowego - 240 zł. Na tej podstawie Sąd ustalił wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 240 zł. Do kosztów postępowania Sąd zaliczył również wpis od skargi w wysokości 300 zł. oraz opłatę skarbową w wysokości 17 zł.