II SA/Wa 1268/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. spraw ze skarg D. J., A. J. i W. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego i uiszczenia należnych opłat oraz odszkodowania oddala skargi. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 37a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., w związku z 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. J., A. J. i W. S. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z [...] marca 2013 r. zobowiązującą ww. do opróżnienia lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...] m [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji oraz do uiszczania opłat oraz zapłaty odszkodowania w wysokości [...] zł, co stanowi 200 % wartości należnych opłat za lokal mieszkalny, za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania, począwszy od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z [...] sierpnia 2008 r. [...] zwróciła się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] o regulację tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego w związku ze śmiercią głównego najemcy. Pismem z [...] września 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] poinformował D. J., iż nie ma możliwości zawarcia z nią umowy najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawczynię o możliwości wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie istnienia stosunku najmu na podstawie art. 691 § 1 kodeksu cywilnego. Następnie, pismem z [...] maja 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] zawiadomił D. J., A. J. i W. S. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w sprawie opróżnienia przedmiotowego lokalu oraz ustalenia wysokości należnych opłat i odszkodowań. Postanowieniem z [...] lutego 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie, z uwagi na wystąpienie przez D. J. z pozwem do sądu o ustalenie istnienia stosunku najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Wyrokiem z [...] października 2010 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] w [...] - Wydział I Cywilny oddalił powództwo D. J. o ustalenie istnienia stosunku najmu przedmiotowego lokalu. Również złożona przez D. J. apelacja od powyższego wyroku została oddalona przez Sąd Okręgowy w [...]. W związku z powyższym, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...], postanowieniem z [...] października 2012 r., podjął zawieszone postępowanie w sprawie zwolnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej postanowieniem z [...] maja 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia D. J., utrzymał w mocy postanowienie z [...] października 2012 r. Na powyższe postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1443/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę D. J. na powyższe postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] kontynuując przedmiotowe postępowanie, w celu ustalenia stanu faktycznego, zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] o udzielenie informacji na temat stron przedmiotowego postępowania. Z informacji uzyskanych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] wynika, że [...], A. J. i W. J. nie korzystali i nie korzystają z pomocy ww. Ośrodka. Natomiast w pismach z [...] czerwca 2012 r., [...], A. J. i W. S. oświadczyli, iż nie spełniają przesłanek z art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] orzekł o obowiązku opróżnienia przez D. J., A. J. i W. S. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w [...], o uiszczeniu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie bez tytułu prawnego lokalu mieszkalnego, tj. [...] zł za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania, począwszy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił przepis art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych ustaw. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowy lokal zajmowany jest bez tytułu prawnego, a postępowanie wyjaśniające nie wykazało ponadto, iż strony postępowania spełniają przesłanki wynikające z art. 45 ust. 3 ww. ustawy. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie podnosząc, iż zajmują przedmiotowy lokal mieszkalny od 1983 r. i na bieżąco regulują opłaty. Ponadto wskazali, że są osobami bezrobotnymi bez prawa do zasiłku, w związku z czym nie posiadają środków na kupno i wynajem mieszkania, a decyzja orzekająca o opróżnieniu spowoduje, że staną się osobami bezdomnymi. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] wszczął postępowanie na podstawie art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej zawiadomieniem z [...] maja 2009 r. Skoro więc sprawa została wszczęta przed 1 lipca 2010 r. to podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. Zgodnie z art. 37a ww. ustawy osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania (art. 37a ust. 1). Zatem w przedmiotowej sprawie podstawową kwestią było ustalenie, czy przedmiotowy lokal jest zajmowany bez tytułu prawnego. Organ II instancji wskazał, że [...], A. J. i W. S. nie posiadają decyzji, która przyznawałaby im tytuł prawny do przedmiotowego lokalu. Powyższe, zdaniem organu oznacza, iż lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] zajmowany jest przez D. J., A. J. i W. S. bez tytułu prawnego. Organ wskazał, że tytuł prawny do przedmiotowego lokalu przysługiwał na podstawie umowy najmu Z. S., bratu D. J.. Podał także, że [...] oświadczeniem z [...] kwietnia 2002 r. zrzekła się na rzecz brata prawa do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Powyższego oznacza, że jedynie Z. S. przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Natomiast po jego śmierci, [...] nie uzyskała tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego poprzez wstąpienie w stosunek najmu - co zostało ostatecznie stwierdzone wyrokiem Sądu Okręgowego. Zatem, przedmiotowy lokal zajmowany jest bez tytułu prawnego i stąd konieczność rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 czerwca 2010 r. Ponadto organ stwierdził, że [...], A. J. i W. S. nie wykazali, aby spełniali wymogi określone w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji organ odwoławczy ocenił, że organ pierwszej instancji zobowiązany był wydać decyzję w przedmiocie zwolnienia lokalu na podstawie art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż tryb postępowania określony powyższymi normami prawnymi nie jest trybem fakultatywnym, lecz obligatoryjnym w sytuacji zaistnienia stanu faktycznego określonego w tychże przepisach. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili jej naruszenie prawa materialnego, tj.: ‒ art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym w 2002 r. poprzez brak zastosowania go w sytuacji, gdy znajdował zastosowanie i przez to brak ustalenia, że skarżący stali się najemcami lokalu z mocy prawa w czerwcu 2002 r., ‒ art. 60 kc. w zw. z art. 660 kc. poprzez brak ustalenia, że umowa najmu została zawarta w sposób dorozumiany, podczas gdy skarżący wykonywali za wiedzą i zgodą Wynajmującego prawa i obowiązki z umowy, których to praw i obowiązków nie wykonywał wpisany do umowy najemca, ‒ art. 37 a ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie znajdował on zastosowania, gdyż nie wystąpiła sytuacja zajmowania lokalu bez tytułu prawnego, stąd skarżący nie są obowiązany do jego opróżnienia, a Dyrektor oddziału regionalnego agencji nie był uprawniony do wydania decyzji wobec braku przesłanki zajmowania lokalu bez tytułu prawnego, ‒ art. 37 a ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. w zw. z art. 5 kc. poprzez utrzymanie w mocy decyzji zobowiązującej skarżących do opróżnienia lokalu w sytuacji, gdy działanie takie stanowiło nadużycie prawa poprzez naruszenie zasad współżycia społecznego, ‒ art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym w 1999 r. poprzez wydanie decyzji o eksmisji w sytuacji, gdy organ nie dokonał ustalenia czy Skarżący wstąpili w stosunek najmu w 1999 r. po zmarłym ojcu i dziadku, ‒ art. 9 K.p.a. w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym w 1999 r. poprzez wydanie decyzji o eksmisji w sytuacji, gdy skarżącym nigdy nie zaproponowano zawarcia umowy najmu, wbrew ustawowemu obowiązkowi zaproponowania takiej umowy i nie poinformowano o takiej możliwości. Ponadto zarzucili mające istotny wpływ na wydanie decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.: ‒ art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. oraz 107 K.p.a. oraz 136 K.p.a. poprzez brak ustalenia, że skarżący zamieszkiwali w lokalu co najmniej przez 10 lat do dnia wejścia w życie ustawy o ochronie praw lokatorów oraz dalsze 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy oraz brak ustalenia i wskazania w uzasadnieniu zamieszkiwania przez skarżących w lokalu od urodzenia, wykonywania przez nich wszystkich praw i obowiązków najemcy, trudnej sytuacji materialnej, grożącej skarżącym bezdomności w przypadku wykonania decyzji, ‒ art. 62 K.p.a. poprzez prowadzenie jednego postępowania dla D. J., A. J. i W. S., podczas gdy stan faktyczny i podstawa prawna sprawy nie była taka sama. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i nakazanie organowi, aby zbadał czy skarżący zamieszkiwali w lokalu co najmniej przez 10 lat do dnia wejścia w życie ustawy o ochronie praw lokatorów oraz dalsze 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy oraz czy skarżący w lokalu zamieszkiwali od urodzenia, jakie prawa i obowiązki najemcy wykonywali czy są w trudnej sytuacji materialnej, grożącej bezdomnością w przypadku wykonania decyzji. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów ze wskazanych w skardze dokumentów. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że stali się najemcami przedmiotowego lokalu z mocy ustawy, zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Wskazali, że wstąpili z mocy prawa w stosunek najmu tego lokalu z dniem [...] czerwca 2002 r., gdyż przedmiotowy lokal zajmowali do dnia wejścia w życie ww. ustawy od ponad 20 lat (a więc zajmowali lokal w wymaganym okresie: przed 21 czerwca 1991 r. do co najmniej 21 czerwca 2002 r.). Stwierdzili również, że skoro ich prawo najmu powstało [...] czerwca 2002 r., a więc w czasie, gdy ustawa o ochronie praw lokatorów znajdowała zastosowanie do lokalu przez nich zajmowanego, to wejście w życie art. 1a ustawy o ochronie praw lokatorów nie mogło zniweczyć skutku wstąpienia w najem z mocy prawa w czerwcu 2002 r. Wskazali nadto, że gdyby Sąd nie podzielił powyższego poglądu to należałoby przyjąć, że umowa najmu została zawarta w sposób dorozumiany. Argumentując powyższe stanowisko skarżący wskazali, że to oni wypełniali wszystkie obowiązki związane z umową najmu, a nie ujawniony w umowie najemca Z. S.. Zdaniem skarżących, o tym, że organ chciał aby to oni byli najemcami przedmiotowego lokalu świadczy ugoda z [...] lipca 2002 r. zobowiązująca D. J. do zapłaty należności z tytułu umowy najmu. Ponadto skarżąca [...] wskazała, że wprawdzie złożyła organowi oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do lokalu jednakże oświadczenie to było złożone dla pozoru, czego organ miał świadomość. Podała, że złożenie ww. oświadczenia było warunkiem uzyskania zgody na rozbudowę lokalu. Natomiast skarżący A. J. i W. S. oświadczyli, że nigdy nie zrzekli się swoich praw do lokalu. Skarżący podnieśli również, że w 1999 r. zmarł ich ojciec i dziadek, który był emerytem wojskowym, a to oznacza, że niezależnie od wszystkich wskazanych powyżej okoliczności nabyli uprawnienie do zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu. Dodatkowo skarżący A. J. i W. S. uznali, że organ nieprawidłowo połączył do rozpoznania trzy sprawy ze względu na ten sam stan faktyczny i prawny. Wskazali, że ich sprawa nie jest tożsama ze sprawą ich mamy – D. J., gdyż oni nigdy nie występowali do Sądu w celu ustalenia czy wstąpili w prawa najemcy po zmarłym głównym najemcy w 2008 r. oraz oświadczyli, że nigdy nie zrzekli się praw do przedmiotowego lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie. 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ niniejsza sprawa została wszczęta przed 1 lipca 2010 r., podlega rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w tym art. 37a, w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowi przepis art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania (ustęp 1). Natomiast stosownie do ustępu 2 art. 37a powołanej ustawy dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej prawidłowo stwierdził, iż przepis art. 37a powołanej ustawy nakłada na organ obowiązek wydania decyzji w treści określonej w ust. 2, o ile zaistnieją przesłanki określone w ust. 1 tego przepisu. W przedmiotowej sprawie organ zasadnie uznał, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do spornego lokalu. Lokal ten, decyzją przydziału kwatery nr [...] z [...] listopada 1972 r., został przydzielony żołnierzowi zawodowemu Z. S., który zmarł [...] września 1999 r. Decyzją nr [...] z [...] listopada 2001 r. Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] powyższa decyzja została uchylona, ze wskazaniem na art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym członkowie rodzin zmarłych żołnierzy oraz emerytów i rencistów wojskowych, którzy nie nabywają prawa do kwatery, mogą zamieszkiwać w dotychczasowym lokalu na podstawie umowy najmu. Z uprawnienia przewidzianego powyższym przepisem skorzystał syn zmarłego żołnierza – Z. S., który [...] listopada 2011 r. zawarł z Wojskową Agencją Mieszkaniową Oddział Terenowy w [...] umowę najmu lokalu nr [...] położonego w [...] przy ul. [...]. Umowa ta została zawarta na czas określony. Tym samym status mieszkania został uregulowany. Wynajmującym lokal został Z. S.. Natomiast [...], która jako córka Z. S. mogła również ubiegać się o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu, z prawa tego zrezygnowała. Złożyła bowiem oświadczenie woli, które nigdy w formach przewidzianych prawem nie zostało cofnięte, zgodnie z którym zrzekła się praw do spornego lokalu na rzecz brata Z. S.. Zaznaczenia przy tym wymaga, że uprawnienie o ubieganie się o zawarcie umowy najmu lokalu nie przysługiwało pozostałym skarżącym A. J. i W. S., dzieciom D. J., którzy będąc wnukami Z. S., w świetle przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie byli członkami rodziny żołnierza zawodowego. Ustawa za członków rodziny uważa bowiem wyłącznie małżonka oraz dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie oraz dzieci małżonka. Osoby te – co jest w sprawie niesporne – nie ubiegały się o zawarcie z nimi takiej umowy. Wbrew natomiast stanowisku przedstawionemu w skargach z przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie można wyprowadzić obowiązku organu proponowaina stronom zawarcia umowy najmu lokalu. W przedmiotowej sprawie organ sytuację prawną lokalu uregulował, [...] praw do tego lokalu się zrzekła, a jej dzieciom uprawnienia do nabycia tytułu prawnego do lokalu nie przysługiwały. W sprawie o nakazanie opróżnienia lokalu nie można też stawiać organowi zarzutu, że nie zawarł z D. J. umowy najmu spornego lokalu w wyniku realizacji jej wniosku o zawarcie takiej umowy. Umowa, to w prawie cywilnym zgodne porozumienie dwóch lub więcej stron, ustalające ich wzajemne prawa lub obowiązki. Jedną z naczelnych zasad prawa zobowiązaniowego jest zasada swobody umów, zgodnie z którą podmioty mają pełną swobodę co do tego, czy chcą zawiązać między sobą stosunek obligacyjny. Organ na wnioski skarżącej o regulację tytułu prawnego do lokalu odpowiadał, kierując ją na drogę postępowania przed sądem powszechnym, a ostatecznie w decyzji pierwszoinstancyjnej podał dlaczego umowa taka nie może zostać zawarta. Na podkreślenie zasługuje, że lokale mieszkalne dla żołnierzy zawodowych i uprawnionych po nich członków rodzin są budowane i utrzymywane ze środków budżetowych. Lokal mieszkalny służy zapewnieniu dyspozycyjności żołnierza zawodowego, a więc mieszkania służbowe są nierozerwalnie związane ze stosunkiem służbowym żołnierza zawodowego. Inne osoby tylko wyjątkowo mogą mieszkać w takich lokalach, a przydzielony lokal mieszkalny nie podlega dziedziczeniu (por. wyrok NSA z 15 października 2010 r., I OSK 655/10, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe uznać zatem należy, że zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest nieuprawniony. Powyższe rozważania prowadzą także do wniosku, że sytuacja prawna skarżących winna być rozpatrywana w związku ze zgonem Z. S., albowiem po śmierci Z. S. sytuacja prawna mieszkania została prawnie uregulowana i do śmierci Z. S. skarżący jego tytułu prawnego do lokalu nie podważali, jak również nie występowali o przejęcie tych praw. Ze stosownym wnioskiem o regulację tytułu prawnego [...] wystąpiła dopiero po śmierci brata i zarówno stan faktyczny i prawny z tej daty jest miarodajny dla ustalania jej i pozostałych skarżących uprawnień do spornego lokalu. Wobec powyższego jako niezasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w 1999 r. Dodatkowo wskazać trzeba, iż zgodnie z tym przepisem w razie śmierci emeryta lub rencisty, o którym mowa w ust. 1 (czyli emeryta lub rencisty wojskowego) prawo do kwatery nabywają wspólnie zamieszkali w kwaterze z żołnierzem, emerytem lub rencistą, w dniu jego śmierci, członkowie rodziny uprawnieni do wojskowej renty rodzinnej. Stosownie do ust. 4 art. 23 ww. ustawy nabycie uprawnień do kwatery stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, dyrektor oddziału terenowego Agencji, na podstawie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień, wydanego przez wojskowy organ emerytalny. W sprawie niesporne jest, że taka decyzja nie została wydana, co oznacza, że skarżący nie nabyli uprawnień do lokalu w oparciu o powyższy przepis. Nigdy o wydanie takich decyzji nie ubiegali się, zaś organ nie był uprawniony do ich wydania, albowiem skarżący nie spełniali warunku uprawniającego do nabycia takich uprawnień. Nie byli bowiem członkami rodziny uprawnionymi do renty rodzinnej. Dlatego właśnie decyzja o przydziale kwatery została uchylona i zawarto umowę najmu spornego lokalu ze Z. S. Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w brzmieniu zobowiązującym w 2002 r. Powyższa ustawa weszła w życie 10 lipca 2001 r. Zgodnie z powołanym przepisem osoba zajmująca lokal bez tytułu prawnego do dnia wejścia w życie ustawy przez okres nie krótszy niż 10 lat wstępuje z mocy prawa w stosunek najmu tego lokalu po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli właściciel nie wniesie w tym okresie powództwa o nakazanie tej osobie przez sąd opróżnienia lokalu lub jeżeli w tym samym terminie nie wniesiono powództwa o ustalenie nieistnienia stosunku najmu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że dyspozycja art. 30 ww. ustawy odnosi się do osób zajmujących lokal mieszkalny bez jakiegokolwiek tytułu prawnego. Przepis ten nie obejmuje więc domowników i osób, których tytuł prawny do zajmowania lokalu wynika z umowy użyczenia, podnajmu i innych podobnych umów zawartych z osobą uprawnioną do korzystania z lokalu, czy jako lokator, czy jako właściciel w rozumieniu niniejszej ustawy. Nie jest bowiem celem tego przepisu kreowanie nowych lub "silniejszych" tytułów do lokalu, ale stabilizacja sytuacji prawnej osób, które przez okres co najmniej 10 lat zajmowały lokal bez tytułu prawnego, a właściciel tolerował ten stan rzeczy i w terminie roku od wejścia w życie niniejszej ustawy nie wystąpił z pozwem o ich eksmisję lub ustalenie nieistnienia stosunku najmu. Pogląd odmienny powodowałby uzyskiwanie tytułu prawnego najemcy przez osoby o "słabszym" tytule do zajmowania lokalu niż dotychczas uprawnieni, a więc często wbrew prawu dotychczas uprawnionych, które tym samym uległoby ograniczeniu. Dla potwierdzenia nabycia prawa najmu należy wystąpić z pozwem opartym na dyspozycji art. 189 K.p.c. i art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (por. Roman Dziczek, Ochrona praw lokatorów, Dodatki mieszkaniowe, Komentarz, Wzory pozwów, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 172, 173). Skarżący nie mogli skorzystać z możliwości regulacji tytułu prawnego do spornego lokalu przewidzianej powyższym przepisem. Nie można bowiem uznać, że zajmowali oni przedmiotowy lokal przez co najmniej 10 lat bez tytułu prawnego. Tytuł prawny do lokalu określony został decyzją przydziału kwatery nr [...] z [...] listopada 1972 r. i przysługiwał żołnierzowi zawodowemu Z. S., który zamieszkiwał w tym mieszkaniu z małżonką oraz dwójką dzieci – skarżącą D. J. i Z. S., a następnie także z dziećmi D. J. – A. J. i W. S. [...] swoje prawo do zamieszkiwania w lokalu pierwotnie wywodziła jako nieletnie dziecko od swego ojca Z. S., a następnie zarówno ona, jak i jej dzieci mieszkali w tym lokalu na zasadzie umowy użyczenia. W sprawie na żadnym jej etapie nie było wykazywane, aby skarżący w mieszkaniu przy ul. [...] w [...] mieszkali bez tytułu prawnego. Po śmierci ojca, przed upływem 12 miesięcy od wejścia w życie omawianej ustawy, tytuł prawny do tego lokalu został uregulowany na rzecz Z. S.. Okoliczności przedmiotowej sprawy jednoznacznie wskazują, że skarżący przedmiotowy lokal zajmowali na podstawie dorozumianej umowy użyczenia ze Z. S. Dopiero po jego śmierci rozpoczął się okres zamieszkania skarżących w tym mieszkaniu bez tytułu prawnego, ale wówczas ani powyżej przepis, ani sama ustawa nie mogły mieć w sprawie zastosowania. Zgodnie bowiem z art. 1a, dodanym do ww. ustawy przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.) przepisów ustawy nie stosuje się do lokali będących w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. I co w sprawie w tym kontekście najistotniejsze skarżący nie wystąpili z powództwem przeciwko Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w celu potwierdzenia nabycia prawa najmu. Ubocznie wskazać należy, że w dacie śmierci Z. S. obowiązywała ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.), która w art. 2 ust. 1 stanowiła, że do lokali mieszkalnych będących w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP regulowały prawa do lokalu członków rodziny zmarłego emeryta wojskowego, a zatem ustawa o najmie lokali mieszkalnych nie miała wówczas zastosowania. Zaś zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP skarżący nie nabyli prawo do przedmiotowego lokalu, na co wskazano powyżej. Orzekając w przedmiocie opróżnienia spornego lokalu organ nie mógł naruszyć art. 60 Kc w zw. z art. 660 Kc, albowiem przepisy te nie miały i nie mogły mieć w sprawie zastosowania. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jako organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniona do oceny, czy skarżący poprzez czynności dokonane zawarli umowę najmu spornego lokalu. Ustalenia takie należą do kognicji sądu powszechnego i dlatego też skarżący przed wszczęciem postępowania w sprawie zwolnienia i opróżnienia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...], kilkakrotnie byli pouczani przez organ z możliwości sądowego zweryfikowania oceny zaistniałej sytuacji przez wniesienie pozwu do sądu powszechnego o stwierdzenie istnienia stosunku prawnego łączącego ich z Wojskową Agencją Mieszkaniową. Skarżącym został zakreślony termin na skierowanie sprawy na drogę sądową. Ostatecznie tylko [...] zdecydowała się na skierowanie przeciwko Wojskowej Agencji Mieszkaniowej pozwu o ustalenie, że jest głównym najemcą lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] od czasu śmierci brata Z. S., tj. od [...] lipca 2003 r. Powołała przy tym przepis art. 691 § 1 Kc. Powództwo skarżącej D. J. zostało prawomocnie oddalone. Przywołane okoliczności faktyczne prowadzą do wniosku, że skarżący w postępowaniu toczącym się przed Wojskową Agencją Wojskową nie wykazali skutecznie, że dysponują tytułem prawnym do zajmowanego lokalu, co obligowało organ – stosownie do art. 37a ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – do wydania decyzji w sprawie opróżnienia tego lokalu oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Art. 37a ust. 1 ww. ustawy jednoznacznie stanowił, że osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania. Nieuprawniony jest przy tym zarzut naruszenia art. 5 Kc poprzez naruszenie zasad współżycia społecznego w związku z utrzymaniem w mocy decyzji zobowiązującej skarżących do opróżnienia lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie prezentował pogląd, że zasada ustanowiona w przepisie art. 5 Kc jest zasadą rządzącą prawem prywatnym i nie została przyjęta w prawie publicznym (por. np. wyroki NSA z 16 czerwca 2008 r., I OSK 486/07 i z 6 sierpnia 2008 r., I OSK 1214/07, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Żaden bowiem przepis prawa administracyjnego nie daje podstawy do stosowania w postępowaniu przed organami administracji publicznej klauzul generalnych, zawartych w przepisach należących do innej gałęzi prawa. Zasady współżycia społecznego nie mogą zatem stanowić podstawy prawnej decyzji, ani też nie mogą modyfikować przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa stosowanych w postępowaniu administracyjnym. Decyzja wydawana w oparciu o art. 37a ww. ustawy ma charakter decyzji związanej i wobec ustalenia, iż osoby zajmujące lokal nie dysponują tytułem prawnym upoważniającym do jego zajmowania, organ jest zobowiązany do wydania decyzji określonej w tym przepisie. Nie jest przy tym uprawniony do rozważania sytuacji materialnej stron, w tym do badania, czy skutkiem decyzji nie będzie bezdomność osób tą decyzją objętych. Kognicja organu w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego jest wyłączona jedynie – mocą przepisu art. 45 ust. 3 ustawy – wobec kobiet w ciąży, małoletnich, osób niepełnosprawnych, obłożnie chorych, emerytów i rencistów. O opróżnieniu przez te osoby lokalu mieszkalnego orzeka sąd powszechny. Omawiane wyłączenie nie dotyczy jednak rozpoznawanej sprawy, albowiem skarżący wezwani przez organ nie wskazali, aby powyższy przepis miał do nich zastosowanie. Jako nieuprawnione należy również ocenić zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Organ ustalił w sprawie te wszystkie okoliczności, które były istotne z punktu widzenia jej przedmiotu. Skarżący byli pouczani przez organ, że dla potwierdzenia ich uprawnień do spornego lokalu winni wystąpić do sądu powszechnego, zasadnie przyjmując, że sytuacja prawna skarżących może być rozpatrywana jedynie w kontekście uprawnień przysługujących im w związku ze śmiercią Z. S.. Sytuacja prawna lokalu po śmierci Z. S. została bowiem uregulowana, a skarżący nigdy nie podważali tytułu prawnego Z. S. do tego mieszkania. Na drogę postępowania sądowego wystąpiła jedynie [...], która jednak nie wykazała skutecznie, że tytuł prawny do lokalu jej przysługuje. Wbrew zarzutom skargi A. J. i W. S. zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 62 K.p.a. poprzez prowadzenie jednego postępowania, podczas gdy stan faktyczny i podstawa sprawy nie były takie same. Zgodnie z powołanym przepisem w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Decyzja w sprawie opróżnienia lokalu kształtuje skutki zajmowania lokalu mieszkalnego wobec wszystkich zamieszkujących w nim osób, w sytuacji gdy zajmują one lokal bez tytułu prawnego. Podstawę prawną takiej decyzji stanowi art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Z konstrukcji art. 37a ust. 1 i 2 ww. ustawy można wyprowadzić wniosek, że w przypadku przyjęcia przez organ, że żadna ze stron zajmujących lokal nie dysponuje do niego tytułem prawnym, zasadne jest prowadzenie jednego postępowania w sprawie jego opróżnienia, uiszczenia opłat i zapłaty odszkodowania. W toku postępowania o tak zakreślonym przedmiocie organ nie rozstrzyga bowiem o tytule prawnym każdej z tych osób w tym znaczeniu, że nie prowadzi postępowania zmierzającego do potwierdzenia tytułu prawnego, a jedynie bada, czy osoby te takim tytułem legitymują się. Akcentowanie przez skarżących różnice w stanie faktycznym nie są istotne z puntu widzenia jej przedmiotu. Żaden ze skarżących nie legitymuje się tytułem prawnym do spornego lokalu, co oznacza, że wydane wobec nich rozstrzygnięcie znajduje oparcie w przepisie art. 37a ww. ustawy. Gdyby jednak uznać słuszność zarzutów skarżących, to ewentualne naruszenie przepisu art. 62 K.p.a. pozostawałoby bez wpływu na wynik sprawy. W toku postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu organ badał sytuację prawną wszystkich skarżących, pouczając ich o konieczności wykazania tytułu prawnego do lokalu. Żadne ze skarżących takiego tytułu nie przedstawiło, co obligowało organ do wydania skarżącej decyzji. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w toku trwającego postępowania skarżący kierowali do organu wspólne pisma, nie wykazując, aby ich sytuacja faktyczna była odmienna. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, uznając, że wniesione skargi nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.