II SA/Wa 1270/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy uczniów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Kuratora Oświaty na rzecz skarżącego M. G. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w [...] decyzją z [...] stycznia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), § 36 pkt p, h, m, § 43 p, j Statutu Szkoły oraz uchwały Rady Pedagogicznej nr [...] z [...] stycznia 2011 r., skreślił M. G. – ucznia klasy [...] – z listy uczniów. Powodem powyższego była okoliczność, że podczas wyjazdu szkolnego w dniach [...] stycznia 2011 r. w S. uczeń spożywał alkohol na terenie ośrodka, zaś w dniu [...] stycznia 2011 r. został przyłapany w stanie nietrzeźwym oraz palił papierosy. Po rozpoznaniu odwołania matki ucznia [...] Kurator Oświaty w [...] decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 k.p.a., w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o systemie oświaty, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z uwagi na naruszenie w szczególności art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty poprzez skreślenie z listy uczniów przed zasięgnięciem opinii samorządu uczniowskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1196/11 oddalił skargę M. G. na powyższą decyzję [...] Kuratora Oświaty, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 238/12, oddalił skargę kasacyjną ucznia od wskazanego wyżej wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w [...], decyzją nr [...] z [...] maja 2011 r., na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 18 pkt j, § 43 pkt b, d, e, j, i § 44 Statutu Szkoły, uchwały Rady Pedagogicznej nr [...] z [...] kwietnia 2011 r., po zasięgnięciu opinii Samorządu Uczniowskiego, skreślił ucznia klasy [...] – M. G. z listy uczniów z dniem [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu podał, że ww. uczeń podczas wyjazdu szkolnego w dniach [...] stycznia 2011 r. w S. spożywał alkohol na terenie ośrodka, zaś w dniu [...] stycznia 2011 r. został przyłapany w stanie nietrzeźwym i paleniu papierosów na terenie ośrodka, co zostało potwierdzone przez kadrę obozu oraz przyznaniem się ucznia do winy. Powyższe zachowanie stanowi naruszenie § 18 pkt j, § 43 pkt b, d, e, j oraz § 44 Statutu Szkoły i jest zagrożone skreśleniem z listy uczniów. Organ wskazał ponadto, że Rada Pedagogiczna w uchwale stwierdziła, że M. G. naruszył powyższe zapisy i zasługuje na skreślenie z listy uczniów, natomiast Samorząd Uczniowski zajął odmienne stanowisko. W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. zarzucił jej naruszenie: 1. zapisów Statutu Szkoły, 2. przepisów ustawy o systemie oświaty, 3. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniósł w związku z tym o jej uchylenie w całości oraz przeprowadzenie dowodu z dołączonych dokumentów. W uzasadnieniu wskazał w pierwszej kolejności na naruszenie art. 130 k.p.a., bowiem dyrektor szkoły nie mógł wydać nowej deyczji w sprawie skreślenia go z listy uczniów przed uprawomocnieniem się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie odwołania od pierwszej decyzji nr [...] z [...] stycznia 2011 r. Odwołujący podniósł również, że podjęcie uchwały przez Radę Pedagogiczną w dniu [...] kwietnia 2011 r., zaś wydanie opinii przez Samorząd Uczniowski w dniu [...] kwietnia 2011 r., jest sprzeczne z treścią § 43 pkt g Statutu Szkoły. Stwierdził ponadto, że powołane w decyzji zapisy Statutu Szkoły nie uzasadniają skreślenia ucznia z listy uczniów, a tym samym został naruszony przepis art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Dodatkowo odwołujący wskazał na naruszenie art. 106 k.p.a. poprzez niezawiadomienie go o zwróceniu się do Samorządu Uczniowskiego o wydanie opinii. [...] Kurator Oświaty w Warszawie decyzją z [...] lipca 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z przepisem art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, a zatem zasięgnięcie opinii Samorządu Uczniowskiego przed podjęciem uchwały Rady Pedagogicznej nie stanowiło naruszenia przepisów ustawy. Organ zgodził się ze stanowiskiem odwołującego, iż faktycznie nie został przywołany w podstawie prawnej decyzji § 42 ust. 1 lit. e Statutu Szkoły, który stanowi o skreśleniu z listy uczniów za spożywanie alkoholu na terenie szkoły lub w jej okolicach, a także w czasie wyjść, wyjazdów i wszelkich form pracy z uczniami organizowanych poza terenem szkoły. Jednakże, w jego ocenie, mając na uwadze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak podstawy prawnej musi być rzeczywisty, a nie tylko polegający na braku przytoczenia w decyzji przepisu prawa jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia. O braku podstawy prawnej do wydania decyzji można mówić tylko wówczas, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie w Statucie Szkoły podstawy prawne do wydania rozstrzygnięcia istnieją (§ 18 lit. j, § 43 lit. b, d, e, j oraz § 44). W ocenie [...] Kuratora Oświaty decyzja z [...] marca 2011 r. nr [...], wbrew odwołującemu jest prawomocna, co wynika bezpośrednio z art. 16 § 1 k.p.a. Środki zaskarżenia służące od decyzji Dyrektora Szkoły nr [...] z [...] stycznia 2011 r. o skreśleniu z listy uczniów zostały wyczerpane, zaś wniesienie skargi przez matkę ucznia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie stanowi odwołania od decyzji. Skarga podlega bowiem rozpoznaniu na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jej wniesienie nie powoduje wstrzymania wykonania aktu lub czynności zgodnie z jej art. 61 ust. 1. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż zarzut naruszenia art. 106 k.p.a. jest bezzasadny, gdyż art. 106 § 5 k.p.a. określa zajęcie stanowiska przez organ w drodze postanowienia, a opinia wydana w sprawie przez Samorząd Uczniowski takiej formy nie miała, a zatem Dyrektor Szkoły nie miał obowiązku zawiadomienia strony o zwróceniu się o taką opinię. Zdaniem [...] Kuratora Oświaty zaskarżona decyzja, wbrew zarzutowi odwołania, spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a., bowiem zawiera datę wydania, oznaczenie stron (w sentencji), powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby uprawnionej do wydania decyzji. Organ nie zgodził się ponadto ze stwierdzeniem, iż opiekunowie byli zobowiązani do wezwania Policji w celu weryfikacji faktu spożycia alkoholu przez M. G., gdyż nie wynika to z treści karty uczestnika obozu narciarskiego, a zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69 ze zm.), to w kompetencjach dyrektora jest uznanie, w jaki sposób zapewnia się te warunki poza wymienianymi szkołami lub placówkami. Ponadto kwestionowana czynność zmierzająca do ustalenia przebiegu zdarzenia nie była przesłuchaniem, lecz rozpytaniem oraz stanowiła realizację obowiązków wynikających z rozporządzenia Ministra Edukacji z 21 stycznia 1997 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać organizatorzy wypoczynku dla dzieci i młodzieży szkolnej, a także zasad jego organizowania i nadzorowania (Dz. U. Nr 12, poz. 67 ze zm.). W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. G., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy przez błędną interpretację przepisów prawa i ustalenie, iż dyrektor szkoły może podjąć decyzję o niewzywaniu Policji w celu przeprowadzenia badania alkomatem w sytuacji podejrzenia spożywania przez uczniów alkoholu, 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja dyrektora nie posiadała braków formalnych, 3. błędne ustalenia faktyczne poprzez wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, m.in. przez uznanie, iż oświadczenia opiekunów oraz notatka służbowa potwierdza, że M. G. był w stanie nietrzeźwości, 4. naruszenie przepisów prawa poprzez uznanie, iż nie zachodzi w sprawie naruszenie art. 106 k.p.a., gdyż nie zachodziła potrzeba powiadomienia skarżącego o zwróceniu się przez dyrektora do Samorządu Uczniowskiego o opinię w sprawie skreślenia z listy uczniów, 5. naruszenie przepisów prawa poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu (§ 43 pkt g Statutu Szkoły). Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a nadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpatrzenia skargi na podstawie art. 61 p.p.s.a. Dodatkowo skarżący wniósł o zobowiązanie organu do przedłożenia całej dokumentacji dotyczącej niniejszej sprawy oraz zobowiązanie ośrodka w S. do przekazania dokumentów związanych z organizacją przedmiotowego wyjazdu. Skarżący zarzucił ponadto, że w jego ocenie wyjazd nie był wyjazdem szkolnym według obowiązujących przepisów oraz że rażąco naruszono prawo przez podwójne ukaranie go za rzekome i nieudowodnione przewinienie, tj. wydalenie z obozu i skreślenie z listy uczniów. W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dyrektor szkoły lub placówki może, w drodze decyzji, skreślić ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie szkoły lub placówki. Skreślenie następuje na podstawie uchwały rady pedagogicznej, po zasięgnięciu opinii samorządu uczniowskiego. Natomiast zgodnie z § 42 pkt e Statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w [...], uczeń może być skreślony z listy uczniów za korzystanie z wyrobów tytoniowych, spożywanie alkoholu lub zażywanie środków psychoaktywnych na terenie szkoły lub w jej okolicach, a także w czasie wyjść, wyjazdów i wszelkich form pracy z uczniami organizowanych poza budynkiem szkoły. Konstrukcja powołanych przepisów poprzez użycie zwrotów "może skreślić" bądź "może być skreślony" prowadzi do wniosku, iż rozstrzygnięcia podejmowane na ich podstawie mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ administracji publicznej posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy, a sądowa kontrola takich rozstrzygnięć jest ograniczona. Uznaniowość nie oznacza jednak pełnej i niekontrolowanej swobody organu podejmującego rozstrzygnięcie w drodze tzw. uznania administracyjnego. Obowiązkiem organu jest bowiem przestrzeganie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a więc podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Musi wreszcie swoje rozstrzygnięcie uzasadnić zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., czyli podać przesłanki, jakimi kierował się wybierając określony sposób załatwienia sprawy. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w [...] z [...] maja 2011 r. nie spełniają wskazanych wyżej wymagań. W szczególności uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest bardzo lakoniczne i nie zawiera żadnej argumentacji przemawiającej za zastosowaniem najsurowszej kary (skreślenie skarżącego z listy uczniów) z katalogu kar przewidzianych w § 39 pkt 1 Statutu Szkoły. Organ nie wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że inna kara z powyższego katalogu nie byłaby karą bardziej adekwatną do popełnionego przez skarżącego przewinienia. Powołanie się na sam fakt spożywania alkoholu i palenia papierosów przez ucznia podczas pobytu na szkolnym obozie narciarskim w S. oraz uchwałę Rady Pedagogicznej o skreśleniu go z listy uczniów, nie jest wystarczające, by przedmiotową uznaniową decyzję uznać za prawidłową. Organ nie odniósł się w ogóle do dotychczasowego zachowania ucznia, opinii o nim, nie wyjaśnił, czy był już w przeszłości karany za inne przewinienia, czy też przedmiotowe naruszenie Statutu Szkoły było zachowaniem incydentalnym. Z kolei zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, ogranicza się wyłącznie do ustosunkowania się przez [...] Kuratora Oświaty do zarzutów odwołania. Natomiast zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997, Nr 1, poz. 35): "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Za niezasadny uznać należy natomiast zarzut dotyczący niedopełnienia obowiązków przez opiekunów na obozie narciarskim w ten sposób, iż nie wezwali Policji w celu weryfikacji faktu spożywania alkoholu przez M. G. za pomocą alkomatu. Z treści notatki służbowej z dnia [...] stycznia 2011 r. wynika, iż po przyznaniu się ucznia do złamania regulaminu, opiekunowie powiadomili telefonicznie Dyrektora Szkoły o zaistniałej sytuacji i na jego polecenie odstąpili od wezwania Policji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 5a, to na dyrektorze szkoły lub placówki ciąży obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę lub placówkę. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 106 k.p.a. Należy w tym względzie podzielić stanowisko organu, iż art. 106 § 5 k.p.a. określa zajęcie stanowiska przez organ w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, a opinia wydana przez Samorząd Uczniowski takiej formy nie miała i nie stosuje się do niej przepisów k.p.a. Trzeba też wskazać, że Dyrektor Szkoły nie jest prawnie związany taką opinią, zaś współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa. Również zarzut, iż wyjazd na obóz narciarski nie był wyjazdem szkolnym, nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika bowiem z karty uczestnika obozu narciarskiego, znajdującej się w aktach administracyjnych, organizatorem wyjazdu było [...] Liceum Ogólnokształcące [...] w [...]. Wreszcie nieuprawniony jest zarzut dotyczący podwójnego ukarania M. G. poprzez wydalenie z obozu oraz skreślenie z listy uczniów. Wydalenie z obozu nastąpiło bowiem na podstawie zapisu ww. karty uczestnika obozu narciarskiego, z którym zapoznała się i podpisała go matka ucznia, natomiast skreślenie z listy uczniów miało miejsce na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz Statutu Szkoły. Nie sposób zatem mówić w takiej sytuacji o podwójnym karaniu. Rozpoznając sprawę ponownie, organy będą zobowiązane do wzięcia pod uwagę poczynionych przez Sąd rozważań, w szczególności dotyczących wymogów, jakim winna odpowiadać decyzja administracyjna, w tym zwłaszcza decyzja podejmowana w drodze tzw. uznania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach w oparciu o jej art. 200 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).