II SA/Wa 1273/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska, Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska (spr.), Protokolant specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania Z. K. (dalej: "skarżąca") rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] marca 2019 r. skarżąca wystąpiła do organu o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Po rozpoznaniu ww. wniosku, Prezes ZUS decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], w oparciu o art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r., poz. 303; dalej: "r.ś.u.") odmówił skarżącej przyznania przedmiotowego świadczenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołał się na treść art. 3 r.ś.u., podkreślając, że wszystkie wymienione w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie, zatem niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Jedną z tych przesłanek jest brak dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania. Wobec braku ustawowej definicji "niezbędnych środków utrzymania" organ ustalił to kryterium odnosząc się do wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2019 r. wynosi 1.100 zł brutto, tj. 935 zł netto. W tym kontekście Prezes ZUS wskazał, że skarżąca posiada dochód, o którym mowa w art. 2 pkt 2 r.ś.u. w wysokości 1.122,39 zł netto, co przekracza kwotę najniższej emerytury netto. Dochód uzyskiwany przez skarżącą może nie zaspokajać jej wszystkich potrzeb życiowych, ale nie można uznać, iż pozostaje ona bez niezbędnych środków utrzymania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] marca 2019 r. skarżąca podniosła, że znaczną część diety przeznacza na potrzeby społeczności, którą reprezentuje, czyli mieszkańców wsi [...]. Powołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2019 r. organ utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie wydane w I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ZUS podał, że skarżąca pobiera emeryturę w kwocie 827,17 zł brutto oraz dietę w wysokości 407,67 zł netto z tytułu sprawowania funkcji sołtysa. Zgodnie zaś z art. 2 r.ś.u. dochodem są także kwoty diet nieopodatkowanych podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywanych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich. Organ podniósł, iż art. 3 ust. 3 r.ś.u. wprost uzależnia przyznanie świadczenia od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Według Prezesa ZUS, ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o przedmiotowe świadczenie przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Powyższą decyzję organu z [...] kwietnia 2019 r. skarżąca uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przyznanie jej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi w II instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1) nierozpatrzenie sprawy w sposób właściwy, tj. brak zebrania materiału dowodowego, że posiada dochód zapewniający jej niezbędne środki utrzymania, 2) naruszenie art. 3 ust. 3 r.ś.u. poprzez uznanie, że posiada dochód zapewniający jej niezbędne utrzymanie, podczas gdy ww. ustawa nie wskazuje kryteriów tego elementu, 3) naruszenie art. 3 ust. 9 r.ś.u. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy bezsprzecznym jest, że skarżąca otrzymuje emeryturę w wysokości niższej od najniższej emerytury i przyjęcie innych kryteriów dochodowych, 4) naruszenie art. 3 ust. 5 i ust. 6 r.ś.u., który wskazuje krąg osób, którym organ może odmówić przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego i którym świadczenie to nie przysługuje, podczas gdy skarżąca nie zalicza się do tych osób, 5) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie twierdzeń skarżącej odnośnie przeznaczania środków z diety sołtysa na potrzeby społeczności lokalnej – mieszkańców wsi, a tym samym bezpodstawne uznanie, iż posiada ona dochód zapewniający niezbędne utrzymanie. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z [...] kwietnia 2019 r., a także utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z [...] marca 2019 r. nie naruszają obowiązujących przepisów tak proceduralnych, jak i prawa materialnego. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do argumentacji skarżącej. Celem rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego jest zabezpieczenie sytuacji dochodowej osób, które poświęciły się wychowaniu co najmniej czworga dzieci i w związku z długoletnim zajmowanie się potomstwem nie wypracowały emerytury w wysokości odpowiadającej co najmniej kwocie najniższej emerytury. Zgodnie z art. 3 ust. 1 omawiane świadczenie może być przyznane: 1) matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci; 2) ojcu, który wychował co najmniej czworo dzieci, w przypadku śmierci matki dzieci albo porzucenia dzieci przez matkę lub w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci przez matkę. Kolejny warunek przyznania świadczenia określa art. 3 ust. 2 r.ś.u., a mianowicie świadczenie może być przyznane osobom, o których mowa w ust. 1, zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiadającym po ukończeniu 16. roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 10 lat, jeżeli są: 1) obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej lub 2) posiadającymi prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, lub 3) cudzoziemcami legalnie przebywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 3 ust. 3 r.ś.u. świadczenie może być przyznane matce po osiągnięciu wieku 60 lat albo ojcu po osiągnięciu wieku 65 lat, w przypadku gdy nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania. Z kolej według art. 3 ust. 4 r.ś.u. świadczenie przysługuje pod warunkiem zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trakcie jego pobierania. Rodzicielskie świadczenie uzupełniające nie przysługuje osobie, która jest tymczasowo aresztowana lub odbywa karę pozbawienia wolności (art. 3 ust. 6 r.ś.u.), przy czym przepis ten nie znajduje zastosowania do osób odbywających karę pozbawienia wolności w systemie dozoru elektronicznego (art. 3 ust. 7 r.ś.u.). Świadczenie to nie przysługuje również osobie uprawnionej do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury (art. 3 ust. 9 r.ś.u.) Nadto w oparciu o art. 9 ust. 5 r.ś.u. organ, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2, może odmówić przyznania świadczenia: 1) osobie, którą sąd pozbawił władzy rodzicielskiej lub której sąd ograniczył władzę rodzicielską przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej; 2) w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. Wszystkie warunki przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego przewidziane w przepisach art. 3 r.ś.u. muszą być spełnione kumulatywnie (łącznie). W niniejszej sprawie organ zakwestionował spełnienie przez skarżącą przesłanki dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, o której mowa in fine przepisu art. 3 ust. 3 r.ś.u. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca otrzymuje emeryturę w wysokości 827,17 zł brutto (vide analityka operacji – karta nr [...] akt administracyjnych sprawy). Nadto od 2007 r. pełni funkcję sołtysa wsi [...], a jej miesięczna dieta wynosi 405 zł (vide zaświadczenie Burmistrza Dobrego Miasta z [...] marca 2019 r. – karta nr [...] akt administracyjnych sprawy). Okolicznością bezsporną między stronami postępowania jest pobieranie przez skarżącą emerytury w wysokości niższej niż kwota najniższej emerytury. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dieta, którą skarżąca otrzymuje z tytułu sprawowania funkcji sołtysa, powinna być uwzględniona jako dochód przy ustalaniu spełnienia warunku braku dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania. Sołtys jest organem wykonawczym w sołectwie, a jego działalność wspomaga rada sołecka (vide art. 36 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.). Stosownie do treści art. 37b ust. 1 ww. ustawy, rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. W tym miejscu podkreślić należy, że dieta stanowi rekompensatę utraconych zarobków i czasu poświęconego na pracę na rzecz społeczności, tj. na udział w sesjach rady gminy, naradach z wójtem oraz rekompensatę kosztów innych czynności związanych z wykonywaniem funkcji sołtysa. Pojęcie dochodu zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 2 r.ś.u. Obejmuje ono m.in. inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, do których należą kwoty diet nieopodatkowanych podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywanych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich (art. 2 pkt 2 lit. c tiret 17 r.ś.u.). W świetle tego przepisu przy obliczaniu dochodu osoby sprawującej funkcję sołtysa, która ubiega się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, należy uwzględniać wysokość otrzymywanej przez nią diety z tytułu tej funkcji. Natomiast fakt, że skarżąca przeznacza tę dietę nie na potrzeby własne, lecz lokalnej społeczności nie zmienia charakteru diety jako dochodu należnego skarżącej, a nie osobom trzecim. Zatem zasadnie organ zaliczył – obok świadczenia emerytalnego – dietę z tytułu sprawowania funkcji sołtysa do wysokości miesięcznych dochodów skarżącej. Prawidłowo również zinterpretował kryterium "braku niezbędnych środków utrzymania" (nieposiadające ustawowej definicji) w odniesieniu do kwoty najniższej emerytury, która od 1 marca 2019 r. wynosi 1.100 zł brutto, tj. 935 zł netto. W przepisie art. 3 ust. 3 r.ś.u. jest mowa o osobach, które osiągnęły określony wiek i nie posiadają dochodu zapewniającego niezbędne – a nie niewystarczające - środki utrzymania. Ma rację Prezes ZUS, że taka ocena jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się skalą bądź przeznaczeniem wydatków (choćby najbardziej uzasadnionych). Znajduje ona także potwierdzenie w treści art. 3 ust. 9 r.ś.u., w myśl którego świadczenie nie przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury. Konstrukcja art. 3 r.s.u., w szczególności ust. 1 – 3 i ust. 5 tego artykułu, wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć organ rentowy. Oznacza to, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, a także przepisy regulujące postępowanie administracyjne i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ administracji publicznej winien pamiętać o tym, iż uznanie administracyjne nie pozwala mu na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej: "NSA" z 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608). Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (vide wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2051/11 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w uznanie administracyjne, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja mieści się w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania nie zostały przez Prezesa ZUS przekroczone. Świadczenie z art. 3 r.ś.u. ma charakter specjalny; ma za zadanie przeciwdziałać ubóstwu grupie uprawnionych do niego osób, zapewniając im określone środki po osiągnięciu odpowiedniego wieku. Doceniając trud wychowawczy rodziców w rodzinach wielodzietnych, którzy zrezygnowali z zatrudnienia lub go nie podjęli i z tego powodu nie nabyli prawa do emerytury lub ich emerytura jest niższa od najniższej emerytury, przedmiotowe świadczenie może być przyznane w kwocie równej minimalnej emeryturze (od 1 marca 2019 r. 1100 zł brutto) lub jako uzupełnienie do tej kwoty. Nie jest to jednak świadczenie socjalne, uzależnione od potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. W ocenie Sądu, organ nie uchybił obowiązkom procesowym, ponieważ właściwie ustalił kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, stwierdzając, iż dochód skarżącej wynosi 1.232 zł brutto, co przekracza kwotę brutto najniższej emerytury (1.100 zł). Dokonał też prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod normę prawną określoną w przepisie art. 3 ust. 3 r.ś.u. W konsekwencji, uznać trzeba, iż organ prawidłowo rozstrzygnął, że skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.