II SA/Wa 1278/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji, 2. zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Komendant – Rektor Wyższej Szkoły Policji w S. rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 i § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), zwolnił J. K. z dniem [...] lipca 2011 r. z zajmowanego stanowiska [...] i z dniem [...] lipca 2011 r. mianował go na niższe stanowisko służbowe [...] Instytutu [...] w 10 grupie zaszeregowania z mnożnikiem 2,25, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł oraz przyznał dodatek służbowy w wysokości [...] zł. Jednocześnie, na podstawie art. 103 ust. 1 cyt. ustawy, orzekł o zachowaniu prawa policjanta do stawki uposażenia zasadniczego pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według zajmowanego stanowiska. Na podstawie zaś art. 108 § 1 K.p.a., nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podał, że rozkazem organizacyjnym nr [...] Komendanta – Rektora z dnia [...] czerwca 2011 r., wprowadzono nowy etat Wyższej Szkoły Policji w S., obowiązujący od [...] lipca 2011 r. Dotychczasowe zadania Instytutu [...] weszły w zakres zadań utworzonego Instytutu [...], w strukturze którego brak jest stanowiska etatowego [...] instytutu. Wskazał też, że zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Wobec braku w obecnej strukturze Wyższej Szkoły Policji w S. nieobsadzonego równorzędnego stanowiska, zaproponowano policjantowi niższe stanowisko [...], na co wyraził on pisemną zgodę. W dalszej części stwierdził, że wysokość dodatku służbowego ustalono, uwzględniając charakter, zakres zadań i czynności służbowych realizowanych na nowym stanowisku, natomiast rygor natychmiastowej wykonalności został nadany ze względu na interes społeczny, tożsamy z interesem służby, a przejawiający się w potrzebie zapewnienia ciągłości funkcjonowania Szkoły i wykonywania jej zadań. W odwołaniu z dnia [...] lipca 2011 r. do Komendanta Głównego Policji w części dotyczącej przyznania dodatku służbowego skarżący zarzucił, że organ nie uwzględnił przy określaniu wysokości dodatku służbowego m.in. oceny wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, a także poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. Tym samym zastosowane kryteria przydziału dodatku służbowego są niepełne i pomijają istotne okoliczności, które należy brać pod uwagę w związku z treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia i ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Wskazał także, że organ, obniżając dodatek z [...] zł do [...] zł, tj. najniższego z możliwych na stanowisku [...] (w myśl wewnętrznych wytycznych), nie uwzględnił jego doświadczenia, dorobku, stażu, kwalifikacji oraz wiedzy, uzyskanej podczas 3-letniego okresu sprawowania funkcji [...]. Zarzucił też organowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz art. 7 K.p.a. Z tych względów wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w części dotyczącej określenia wysokości dodatku służbowego. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu podał, że analiza art. 32 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że przełożony właściwy w sprawach osobowych jest uprawniony do jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza proceduralna norma art. 7 K.p.a. Natomiast zgodnie z treścią art. 38 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn, uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na równorzędne stanowisko służbowe. Dalej organ stwierdził, iż przesłanki zawarte w tym przepisie nie są kwestionowane, jak również zgoda policjanta jest bezsporna, a zatem przeniesienie na niższe stanowisko służbowe było uzasadnione. Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego wysokości dodatku służbowego, wskazał, że przedmiotowa problematyka została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, dodatek służbowy jest przyznawany na czas nieokreślony w stawkach kwotowych, zaś jego wysokość, jak stanowi § 9 ust. 2, uzależniona została od oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Wysokość ta nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że ustalenie wysokości dodatku służbowego pozostawione zostało uznaniu właściwych przełożonych. Uznaniowość oznacza, że nawet funkcjonariusze wykonujący te same zadania służbowe mogą mieć przyznany dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki jego charakter wskazuje również, iż zainteresowany funkcjonariusz nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami, tzn. mieści się w granicach zakreślonych w § 9 ust. 1 rozporządzenia i została poparta pozytywną oceną służby. Ze względu na uznaniowość, decyzja w przedmiocie wysokości dodatku służbowego podlega ograniczonej kontroli, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie. Przyznając odwołującemu się dodatek w wysokości [...] zł, której propozycję zaakceptował, organ kierował się nie tylko dotychczasową oceną wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ale również rodzajem i poziomem posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący J. K. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz utrzymanej nim w mocy decyzji – rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, w części dotyczącej przyznania dodatku służbowego. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad (...) uposażenia zasadniczego oraz naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że kryteria przyznania dodatku służbowego są niepełne i pomijają istotne okoliczności, które należy uwzględniać w związku z treścią § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił bowiem przy określaniu wysokości dodatku służbowego odwołującego m.in. oceny wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, a także poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. Podniósł również, że likwidacja stanowiska i przeniesienie na bezpośrednio niższe stanowisko nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącego, który jeszcze przed powołaniem na stanowisko [...] legitymował się wysokimi kwalifikacjami zawodowymi, potwierdzonymi w opiniach służbowych i ocenach okresowych oraz zlecaniu przez przełożonych zadań wymagających wysokich kwalifikacji zawodowych. Natomiast Komendant – Rektor, obniżając dodatek z [...] zł do [...] zł, tj. do poziomu najniższego na stanowisku [...] (w myśl wewnętrznych wytycznych), nie uwzględnił doświadczenia, dorobku, stażu, kwalifikacji oraz wiedzy uzyskanej w trakcie 3-letniego sprawowania funkcji [...] komórki organizacyjnej. Skarżący wskazał, że dodatek w wysokości [...] zł mają także początkujący [...], zaś zaniżenie jego dodatku służbowego do tego poziomu stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP. W dalszej części zarzucił też organom naruszenie art. 61 § 4 K.p.a. poprzez niezawiadomienie go o wszczęciu postępowania, art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, art. 7 K.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, a nadto art. 108 K.p.a. poprzez nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy interes społeczny nie jest tożsamy z interesem służby. Zarzucił również organowi drugiej instancji błędne i niezwiązane z odwołaniem wywody oraz nieodniesienie się do zarzutu naruszenia § 9 cyt. rozporządzenia przez Komendanta – Rektora oraz do wysokości dodatku innych funkcjonariuszy, którzy przy mniejszym dorobku naukowym, zawodowym i kwalifikacjach otrzymują o wiele większe dodatki służbowe. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Na rozprawie zaś skarżący oświadczył, że zaskarża rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji w całości, zakwestionował właściwość zastępcy Komendanta – Rektora WSP w S. do wydania rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2011 r. Dodatkowo podniósł, iż w dacie przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe, wbrew stwierdzeniu organu, w strukturze Szkoły istniały, jego zdaniem, stanowiska wyższe od obecnie zajmowanego, aczkolwiek niższe od zajmowanego poprzednio. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2280/11 oddalono skargę. W wyniku skargi kasacyjnej, wniesionej przez skarżącego J. K., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1506/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu podał m.in., iż " Przede wszystkim należy przyznać rację skarżącemu, że organy w przedmiotowym postępowaniu naruszyły art. 61 § 4 kpa, nie zawiadamiając skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego. Nie można bowiem uznać, iż protokół z rozmowy ze skarżącym w sprawie mianowania na niższe stanowisko służbowe z dnia [...] lipca 2011 r. mógł być uznany za zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Tym bardziej, iż protokół został sporządzony w tym samym czasie, kiedy wręczono skarżącemu rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2011 r. o przeniesieniu skarżącego na niższe stanowisko służbowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone decyzje – jak słusznie podniosła strona skarżąca – wydane zostały z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Oceniając zaskarżone decyzje, należy stwierdzić, że nie zostały one poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Z nadesłanych sądowi akt sprawy wynika, że skarżący nie został poinformowany o wszczęciu postępowania. W aktach nie ma też dowodu zawiadomienia skarżącego o przysługującym mu prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ograniczenie postępowania do wydania decyzji w sprawie i jej doręczenia skarżącemu oznacza, że zostały naruszone art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. Wskazać przy tym trzeba – na co nie zwróciły uwagi zarówno organy działające w sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny – że art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji daje właściwemu organowi prawo do mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe w przypadku, gdy nie ma możliwości wyznaczenia go do pełnienia stanowiska równorzędnego z zajmowanym uprzednio. Podkreślić jeszcze raz należy, że decyzja taka wydawana jest w granicach uznania administracyjnego, a jej wydanie winno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, którego wynikiem powinno być ustalenie, czy możliwe jest zaproponowanie stanowiska równorzędnego. W przedmiotowej sprawie Komendant- Rektor Wyższej Szkoły Policji w S., rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2011 r., przenosząc skarżącego w oparciu o dyspozycję zawartą w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji na niższe stanowisko służbowe, co prawda wykazał likwidację zajmowanego przez J. K. stanowiska, natomiast nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący sprawy pod kątem przeniesienia skarżącego na równorzędne stanowisko pomimo, że w świetle art. 38 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, w sytuacji likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego naczelną zasadą zawartą w tym przepisie, jest przeniesienie na stanowisko równorzędne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może uzasadniać tej przesłanki samo twierdzenie organu, iż w strukturze Wyższej Szkoły Policji w S. brak jest równorzędnego stanowiska. Przede wszystkim nie przedstawiono skarżącemu wykazu wakujących stanowisk. Zatem w ocenie Sądu, organy nie wykazały w sposób dostateczny wystąpienia łącznie dwóch przesłanek, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, umożliwiających przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe. Skarżący sam twierdzi, że w dacie przeniesienia go na niższe stanowisko, istniały stanowiska równorzędne. Takie załatwienie sprawy wykraczało zatem poza dopuszczalne granice uznania administracyjnego, przez co można zarzucić organom działającym w sprawie, iż naruszyły prawo, zaś ocena działań tych organów, dokonana przez Sąd, była nieprawidłowa". Pismem z dnia 9 września 2013 r. skarżący podtrzymał zarzuty zawarte zarówno w skardze, jak i z wystąpienia na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy zatem przyznać, że – jak wynika z akt administracyjnych, a na co przede wszystkim zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyżej wyroku – skarżący nie został poinformowany o wszczęciu postępowania w jego sprawie, nie zapoznano go o przysługującym mu prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stąd też, rozpoznając sprawę na nowo, organ zapewni skarżącemu powyższe prawa w taki sposób, aby nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości fakt, a co również zostało stwierdzone w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Komendant – Rektor Wyższej Szkoły Policji w S., przenosząc skarżącego na niższe stanowisko służbowe w oparciu o przepis art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2011 r. Dz. U. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący kwestii ewentualnego przeniesienia wymienionego funkcjonariusza na stanowisko równorzędne. Zatem przy ponownym rozpoznaniu organ winien uwzględnić powyższe wskazania, m.in. przedstawić skarżącemu wykaz wakujących stanowisk w uczelni w celu dokonania przez samego funkcjonariusza oceny co do ewentualnego braku, bądź nie, równorzędnych stanowisk służbowych. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit c) w zw. z art. 152 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.